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7 主要公共支出分析 本章学习目标 1．解释政府介入教育、基础设施和社会保障领域的原因 2．了解我国教育、基础设施和社会保障等主要公共支出项目的现状 3．掌握基础设施筹资的主要形式 4．了解社会保障资金的筹资模式、掌握社会保障对经济行为人的影响分析 7.1 教育支出 教育支出是指政府用于教育事业方面的财政支出。 因此，教育支出在各国政府的公共支出中都占有非常重要的地位，并呈现经济发展水平越高，公共教育支出占GDP比例越高的现象。 公共教育经费占GDP的比重 据联合国教科文组织对世界100余个国家的数据统计，1995年，公共教育经费占GDP比重的世界平均值为5.19%，其中发达国家的平均水平为5.3%，发展中国家的平均水平为4.1%。 教育经费统计 在我国教育经费统计上，一般从收入来源和支出结构两方面分类。 从收入来源上看， 全口径的公共教育支出是指我国教育经费统计中的国家财政性教育经费（有时出于数据获得的难度，用预算内教育经费替代公共教育投入，通常也将预算内教育投入称为小口径的公共教育投入），包括： 预算内教育经费 各级政府用于征收教育的税费 企业办学校教育经费 校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育经费。 预算内教育经费 是指中央、地方各级财政或上级主管部门在列入本年度预算支出科目，并划拨到教育部门和其他部门主办的各级各类学校、教育事业单位的教育经费。 预算内教育经费是财政性教育经费的主体。 从支出功能结构上看， 可以细分为三部分： 一是与学生人数或教职工人数相关的人员经费， 二是与人数无关，日常运行所需的公用经费， 三是学校用于购买房地产、校舍建筑、大型教学设备等资本性方面的支出，也称基本建设支出。 表7.1 我国教育经费收入来源结构和支出功能结构 7.1.1 政府介入教育领域的理论依据 1．很多教育服务具有公共产品的性质。 尽管教育具有明显的个人收益，但是，教育仍具有很强的正外部性，是教育公共产品性质的体现，也是政府承担出资责任的重要原因。 不同类型教育具有公共产品的程度并不完全相同，可以划分为基本上具有公共产品性质的教育，具有准公共产品性质的教育和基本上具有私人产品性质的教育三种类型。 基本上具有公共产品性质的教育服务 主要包括：义务教育、特殊教育和工读教育，以广播电视等形式进行的公开教育等。 虽然从严格意义上讲，这些类型的教育并不完全符合纯公共产品的属性，但实践中多数国家一般将它们为一种制度安排而定位在公共产品上，这些类型教育的经费基本来自政府财政拨款。 具有准公共产品性质的教育类型 包括义务教育阶段以上的各类教育，如高等教育、高中教育、中等职业教育、成人教育等。 私人收益一般呈现出增长的态势。受教育者进行教育成本的分担是合乎情理的。且会外溢到全社会，对这类教育政府应给与适当的补贴。 具有较强的私人产品性质的教育服务 包括收取报酬的家庭教师进行的教育，各种为满足个人自身发展或消遣而开办的兴趣班和补习班的教育，企业对员工进行的各种培训等等。 这些形式的教育可以通过市场的运作自行发展而不需要国家财政的补贴。 因此，教育产品的外部性并不相同，外部性是政府从效率角度出资的重要依据。 根据初等教育、中等教育和高等教育的外部性强弱，我们可以确定政府补贴的大小，见图7.1。 图7.1：不同教育产品的外部性 2．教育是促进社会公平的重要途径。 受教育权是公民的一项基本权利，是每一个公民的生活和发展共同具有的部分——起码必备的部分。 一个公民如果缺少了这一部分，那就保证不了为了谋生所必需的基本条件。 3．资本市场的不完善。 虽然教育是一种人力资本投资，但人力资本投资的风险要大大高于有形资本投资的风险： 首先，有形资本投资可以抵押，人力资本投资不可抵押。人力资本投资，贷方就难以得到回收贷款的保证。 对以利润最大化为目标的商业银行来说，贷款给既无信用依据，又无法以有形资产作抵押的学生风险太大了。 其次，人力资本回报较高，但不稳定。人力资本回报围绕平均数波动很大。 就每个大学毕业生个体来说，所选职业、个人努力、机会运气和其他因素都会影响借款的大学毕业生的个人回报以及还款能力。 最后，社会对人力资本投资契约的有效性以及对人力资本投资的管理费用也与有形资本投资不同。 如果借款的目的是人力资本投资，社会对违约的谴责，法律对违约的约束力都会低于有形资本投资。 在劳动力自由流动的条件下，管理契约、获取收入报告的难度都会高于有形资本投资。 经济困难家庭很难获得人力资本投资所需的贷款，因此由政府提供教育服务或为教育贷款提供担保、补贴，帮助经济困难学生完成学业，也成为政府介入教育，特别是高等教育领域的一个重要原因。 7.1.2 我国教育支出分析 改革开放以来，特别是实施科教兴国战略以来，我国教育事业无论从绝对数量指标上看，还是从相对指标的提升