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地方政府性债务问题研究 财政部财政科学研究所 赵全厚 研究员 一、我国地方政府债务的概念与内涵 （一）对地方政府债务的理论辨析 （二）我国地方政府债务的基本内涵 （三）我国地方政府债务的分类与管理口径分析 二、我国地方政府性债务的现状与问题 目前中国地方政府负债融资的主要渠道可以归纳为如下渠道： （1）地方政府直接的、规范的融资。这些直接的、较为规范的政府债务融资大多数是中央政府规定的融资方式，如国债转贷、国际金融组织贷款、国外贷款、国家农业综合开发贷款、中央代替地方发债等。 （2）地方政府主要的延伸性平台。不少地方政府采取建立城市建设投资公司作为平台进行融资。在很多地方，土地储备整理中心也是地方政府融资的另外一个重要平台。 （3）地方政府公共部门进行的投融资活动。这主要是一些政府相关部门，如交通、教育等部门，利用其代为政府行使非税收入的权力，利用相关资金（基金、收费和集资等方式）进行的投融资活动。这些利用政府授权管理基金和授权收费的公共部门，基本上属于行政事业单位，是政府公共职责的直接组成部分，其所进行的投融资资金来源一方面来自这些部门收取的公共收入（如基金、收费等），另一方面也以收入权为质押向金融机构贷款融资。 此外，还存在着一些地方赢利性国有企业投融资平台程度不同地承担着为地方政府公共项目融资任务，例如国有钢铁公司、港务集团公司属下的财务公司为地方政府直接融资或者提供反担保融资等。 二、我国地方政府性债务的现状与问题 国家审计署对地方政府性债务规模的审计结果 近年来，国家审计署也不断加强对地方政府性债务的审核。从一些典型调查的地区来看，2010年6月23日，在十一届全国人大常委会上，审计署公布了该署审计调查的18个省、16个市和36个县本级财政数据。其中显示，截至2009年底，上述地方各级融资平台公司307家，其政府性债务余额共计1．45万亿元，分别占省、市、县本级政府性债务总额的44 ％、71％和78％。这些地方政府的债务总额近2．8万亿元。其中，2009年以前形成的债务余额约1. 75万亿元，当年新增约1.04万亿元。审计还发现，各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上。  二、我国地方政府性债务的现状与问题 2011年6月，国家审计署公布了全国政府性债务审计结果（中华人民共和国审计署审计结果报告2011年第35号）。这是迄今为止，官方公布的颇具权威的地方政府性债务核查情况。按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，国家审计署对31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市本级及所属市（地、州、盟、区）、县（市、区、旗）三级地方政府（以下简称省级、市级、县级）的债务情况进行了全面审计（云南省盈江县因地震未进行审计）。审计结果显示：截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。在2010年底的地方政府性债务余额中，有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的[1]。 [1] 祥见中华人民共和国审计署网站。 二、我国地方政府性债务的现状与问题 从地方政府性债务余额与财政收入的对比情况看，2010年全国财政收入83080亿元，其中：中央本级收入42470亿元，地方本级收入40610亿元，而地方政府性债务余额为107174.91亿元，占全国财政收入的比重为129%，占地方财政收入的比重为263.91%。其中，“政府负有偿还责任的债务”为67109.51亿元，占三类债务总量的62.62%，占当年地方财政收入的165.25%；地方“融资平台公司”的负债总额为49710.68亿元，占债务总额的46.38%，是地方政府负债融资的“主力军”，也是债务风险控制的主要关注节点。在三级政府中，地市级政府负债比例最高(约占债务总量的43.51%)，省级其次(29.96%)，县级为26.53%。不过，尽管县级政府负债比例不高，但由于县域经济总的来说较为薄弱，城市化和工业化程度不高，财政能力也处于弱势且在短期内土地缺乏足够的开发潜力，更容易成为地方政府性债务风险的聚汇点。由此可见，在我国基层财政还没有从根本上摆脱困难局面的情况下，大量依赖政府融资虽然在短期内可以解决一些问题，但从长远看，则无疑进一步加剧了区县财政负担，很容易引发财政危机。这也说明科学合理地控制地方政府性债务增长的必要性。 二、我国地方政府性债务的现状与问题 地方政府性债务快速扩张的原因 关于地方政府性债务大规模产生的原因目前已经有诸多讨论，可谓众说纷纭。我们认为其原因归纳起来主要有