政府分权_大学自主的主导性因素.pdf

高教探索 Education 2006年第2期 Higher Exploration 政府分权：大学自主的主导性因素 许 杰 摘要：自1980年代以来，一场世界性的政府改革运动席卷全球，再造政府成为最令人瞩目的政治运动之一。而 在政府再造的诸多模式中，分权已成为核心所在。相对于传统官僚制组织形式的高度集权．分权成为政府再造的新范 式， “自主管理”和节源增效则是政府分权的主要策略及实质所在。而大学自主政策不过是“自主管理”的分权策略对 大学组织的适用和定位，其核心是政府为了解决财政危机。通过进一步扩大大学自主权，将大学组织推向市场经济的大 潮中，自谋生路和财路，以达到节源增效之分权功效。显然，大学自主是政府分权范式在高等教育领域的推进和演绎， 政府分权是当下大学自主政策的主导性因素。 关键词：政府分权；自主管理：大学自主 大学自主，放松对大学的管制。赋予大学更多的自主 严峻的财政危机和合法性危机，提高行政效率．有效地履 权和行动自由是当今各国政府对公立大学进行改革的一 行其职能，一场世界性的政府改革或公共行政改革席卷全 种共同的作法(本研究中的“大学”皆指公立研究性大 球．再造政府成为最令人瞩目的政治运动之一，政府改革 学)，而这种共识是在政府分权的背景和框架下达成的。 已成为当代世界性的潮流。 “代表这一潮流、全面推进行 根据互动过程领域里最具创造性的理论家戈夫曼(Enring政改革的既有君主立宪制国家．也有民主共和制国家：既 Goffman)对于框架的理解：人们在情景之中对事物的解有单一制国家，也有联邦制国家；在政治制度上，既有内 释或对行为链条的解释，是通过可感知的、环绕着它的蓝 阁制政府，也有总统制政府；在市场体制上，既有自由型 图和其所引发的框架来进行的。这种框架很像一幅图的轮 市场经济，也有政府导向性经济；高举改革旗帜的，既有 廓，因为他标出了被画物体的边框。暗含着它周围的环境 右翼政党，也有左翼政党。”Ⅲ 并与其区别开来。…如此，当我们对大学自主进行研究和 席卷全球的政府再造仍在进行中，并向纵横深入和扩 探讨时．就需要一个框架来明确什么是将要在其中勾勒 展。但从目前的进程看，已经透露出一种大致相同或相似 ofthe 的，什么是需要用戈夫曼所谓的框架的边框(rim 的取向，那就是支配了20世纪大部分时光的传统的公共 frame)来过滤掉的。本文以政府分权为切人点，在政府行政模式正向“新公共管理”模式转变．以官僚制为基础 分权的框架下来研究大学自主问题。据此所得出的结论 的传统行政管理模式正在转变为一种以市场为基础的新公 是：政府分权是大学自主的主导性因素。 共管理模式。作为传统公共行政模式的替代物， “新公共 管理”实践模式是公共部门管理特别是政府管理中出现的 一、分权：1980年代以来政府再造的新范式 一次重大突破或一次深刻的变化，体现了公共部门管理方 1962年，随着《科学革命的结构》一书的出版，托式的根本性、方向性的调整。由此，绩效、成本一效能、 马斯·库恩(Thomaskuhn)将范式这一概念引入了社会科顾客回应性、分权、授权、竞争等成了近几年公共行政的 学。 “范式是关于现实的一系列假设”[2]，即每一种范式 主要价值。其中，分权是政府再造的核心。 的产生都受制于特定的社会历史条件。换言之，只有现实 因为集权度(或称权力分配)是组织结构中的主要 发生改变．才会有旧范式的失效，才会出现“异例” 素．从某种意义上可以说，组织是权力的同义语。如果从 (anomalies)——原有范式不能解决的问题，不能解释的组织结果的角度进行考虑，组织便是当权者的权力工具。 现实