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1901.小城镇规划中的“不定性”及其对策研究 1 2 3 王军 王昕欣 刘猛 摘要：伴随着我国向社会主义市场经济体制的转轨，由于投资主体的多 元化、城市土地的有偿使用、地方政府成为有特殊自身利益的理性经济人以 及政策性因素的影响，在小城镇建设中突破规划的“不定性”现象大量产生， 传统的规划模式受到了严峻的挑战，为增强小城镇规划的科学性，维护规划 作为法律规范的严肃性，笔者认为首先应当综合考虑规划的经济效益、社会 效益与生态效益，充分预计到规划作为一种社会过程在执行当中可能遇到的 利益制约；其次，要将小城镇的规划放在整个城镇体系规划中通盘考虑，并 且要淡化目前界限分明的规划期，使规划成为具有较强动态性的“规模规 划”。 关键词：小城镇规划 不定性 制度环境 改革开放的深化使我国社会经济得到了快速的发展，很多城市突破原定的规 划目标，规划的超前性、科学性和预见性受到了挑战。很多地方招商引资、出让 土地、开发行为跳出总体规划控制的现象俯拾皆是。规划人员对经济规律、社会 规律的认识不足使自己所理解的“合理布局”以失败而告终。在一片“规划滞后” 的指责声中，促使了规划人员对城镇的经济、社会发展的全面关注。本文所称的 不定性是指在小城镇的建设过程中，建设项目或用地在性质或规模上对规划的突 破。 1、“不定性”的成因分析 解放后我国的城市规划模式基本上是沿袭前苏联流行的方法。先论证城市的 发展，估算人口规模，再确定城市的土地利用方式，组织建筑的空间布局，确定 道路系统及其它主要市政公用设施等，然后编制城市总体规划和详细规划。这是 一种带有浓厚的计划经济色彩的 “对号入座”(陈秉钊，1996)式的规划，具有单 向、静态的特征。这种规划在计划经济体制下之下尚难完全实现，当其面对不确 定性大为增加的市场经济时，“不定性”的问题必须会凸显而出。 1.1 投资主体多元化 - 1 - 在传统计划的经济体制下，小城镇的发展几乎完全依赖于国家 “自上而下” 的投资。在向市场经济转轨的过程中，国民经济成分日趋多元化，多种经济成分 和经营形式的企业作为小城镇的投资主体进入市场，使小城镇经济空前活跃。如 珠江三角洲。由于不同的经济利益主体对市场的预期不同，对用地与项目的时间 偏好也常常与社会不一致，导致其用地与项目和选择常会与社会期望不一致，与 城市规划相冲突。这种不一致出现的原因在于，在向市场经济转轨中，投资主体 与代表公众利益的规划者对城镇土地利用预期未来收益的贴现率不同，常常是投 资主体所采用的贴现率高于社会(规划)所采用的贴现率，这就使得投资者不愿按 规划的要求来使用土地，往往先于社会要求的时间将耕地转为非农用地或者不按 照规划的定性来使用非农用地，形成对规划的突破。 1.2 城市土地有偿使用制度改革 传统用地定性的主要依据是城市性质、城市结构、城市发展方向、城市建设 与用地条件、区位关系、各用地相互关系以及城市建设用地结构和人均建设用地 指标等因素，没有或者很少考虑土地的出让、转让等土地有偿使用制度的影响及 土地增值的要求。随着城市化过程中市场化力量的加强，土地市场迅速发育，由 于规划没有充分考虑土地预期价值的变化，对于市场力量对土地资源配置的推动 及其发挥方式的不确定性也缺乏足够的认识：基本上没有考虑交通和其他基础设 施建设计划对土地利用区位所产生的可能影响，相应地也不可能考虑土地的供求 关系，特别是需求对建设用地供给的影响。在土地市场发育中存在着带有投机因 素的假性需求下，即使每亩多增几千元甚至几万元的耕地保护费也仍可获得暴 利，导致开发商千方百计突破规划。在城市开发的市场机制尚未真正形成，市场 的自我调节能力还十分脆弱的时候，城市规划的控制作用在开发商对超额利润的 强烈追求面前常显得苍白无力。 1.3 地方政府成为具有自身利益的特殊的理性经济人 分权化的改革，显化和强化了中央和地方政府之间、各地方政府之间甚至政 府内部不同部门之间权益的不一致性。财政分权的体制直接刺激地方政府扩大财 政自主权、追求预算外财政收入的最大化。目前一些地方政府提出 “以地生财， 以地兴镇”的口号，并做出了相应的政策安排，这也反映了地方政府在占有土地 资本化过程