中国财政政策报告20132014.PDF

中国财政政策报告2013/2014 将全面深化财税体制改革落到实处 高培勇 杨志勇 主编 1 前 言 （一） 这是中国社会科学院财经战略研究院完成的第十一本中国财政政策政策报告。 时值改革之年，今年的政策报告自然要以财税体制改革为论题。事实上，本报告写作组 的组建和课题的启动，恰与中共十八届三中全会文件的起草进程相伴随，围绕财税体制改革 的方向、重点和内容而展开。不仅如此，在党的十八届三中全会做出了全面深化财税体制改 革的系统部署之后，着眼于各项改革任务的推进战略，认识到当前最需要的是将改革付诸行 动，我们又一竿子插到底，将研究直接伸展至改革的行动路线、行动方案以及相关配套措施 上，最终完成了读者面前的这一本报告。 （二） 从《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）可以强烈感 受到的一个重要信息，就是对财税体制改革的定位被提升至从未有过的历史高度。 不过，与以往相比，这种定位的提升，其最集中的体现，并不在于《决定》围绕财税体 制改革写了多大的篇幅，也不在于财税体制改革在《决定》中是否独立成篇，甚至不在于《决 定》将财税体制改革放在了什么样的位置，而在于《决定》在第一次将全面深化改革的总目 标定位于“发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”的 同时，第一次赋予了财政以“国家治理的基础和重要支柱”的战略定位。以此为基础，第一 次做出了“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治 久安的制度保障”的重要概括。并且，又第一次以“建立现代财政制度”作为财税体制改革 的基本方向。 将上述的四个“第一次”联系在一起，不难理出如下的逻辑线索：全面深化改革的总目 标在于实现国家治理的现代化，实现国家治理现代化的基础和重要支柱是坚实而强大的国家 财政，筑就坚实而强大的财政基础和财政支柱要依托于科学的财税体制，科学的财税体制又 要建立在现代财税制度的基础之上。 于是，以现代财政制度的建立为国家治理的现代化奠定坚实基础，并以此推进国家治理 体系和治理能力的现代化，便成为这一轮全面深化财税体制改革的十分清晰的“路线图”。 将这样一幅“路线图”放置全面深化改革的总棋局上，还可以看出，在很大程度上，财 税体制改革已经成为全面深化改革的突破口和主线索。 2 （三） 以财税体制改革作为改革的突破口和主线索，并非始于今日。它其实是中国改革的传统 路径选择，也可说是中国一贯的改革道路。 对于中国道路的理解，应当包括两个方面：一是中国的发展道路，另一是中国的改革道 路。两个方面是相辅相成，密不可分的统一体。 回过头来追溯一下中国的改革道路，可以发现，从中共十一届三中全会迄今，35 年的 改革进程大致可以区分为三个阶段： 第一阶段，放权让利。大致覆盖了从 1978 至1993 年的15 年时间。然而，细究起来， 所谓“放权”，当然是指政府放权。在当时，政府能够且真正放出的“权”，主要是财税上的 管理权。所谓“让利”，也当然是指政府让利。在当时，政府能够且真正让出的“利”，主要 是税收和国有企业上交的利润，也就是减少财税收入在国民收入分配格局中的所占份额。正 是通过财税上的“放权让利”并以此铺路搭桥，才使得我国的改革能够从分配领域入手，进 而换取了各项改革举措的顺利出台和整体改革的平稳推进。 第二阶段，制度创新。大致可以覆盖从 1994 年至2013 年的20 年时间。以 1992 年 10 月中共十四大正式确立社会主义市场经济体制的改革目标和随后举行的中共十四届三中全 会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为标志，我国的改革进 入“制度创新”阶段。然而，细究起来，从放权让利迈上制度创新轨道的真正转折点，又是 1994 年的财税变革。区别于在此之前进行的财税改革，1994 年财税改革的基本着眼点