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关于国家审计监督法制化问题的思考 前 言 伴随我国改革开放的全面深化，国家经济的发展与监督二者之间唇齿相依，缺一不可。在中国现行的行政管理下，对经济工作具有监督职能的部门很多，但对于国家财政资金管理的监督，除了会计法，国家行政监督法等法律赋予的监督外，只有审计法，也就是国家审计部门才有对财政资金收入支出的真实性、合法性和效益性评鉴的职能。因此，加强对国家资金管理的审计监督，保证其安全、高效、稳健，对经济建设来说意义十分重大。以依法审计为根本要义的国家审计，更应注意法制化这个基本方略，从“法”的角度融入国家治理这个大系统，发挥国家审计的重要作用，从而保障经济社会健康发展。审计监督的法制化，是我国审计部门执行依法治国，履行审计监督职能，贯彻落实审计监督目标的手段，更是提升审计监督效率，防范审计过程出现的风险，确保审计监督法制化顺利推进的重中之重。因此，不断提高国家审计监督的法制化建设是审计机关完善自身，约束自身，提高自身的需要。 一、我国审计监督及其立法基本问题概述 （一）关于审计监督的几个重要概念 审计是一项具有独立性的经济监督活动。它是由独立的专职机构或人员接受委托或授权，对被审计单位在特定时期的财务报表和其他有关资料以及经济活动的真实性、合法性、合规性、公允性和效益性进行审查、监督、评价和鉴证的活动，其目的在于确定或解除被审计单位的受托经济责任。① 国家审计的实质是国家治理的整体环境中具备防范、查处以及控制的内部监督系统，是我国经济制度的关键一环节。随着经济社会发展环境和条件的变化，我国审计监督的范围不仅仅局限于财务收入和支出审计，而是涵盖了对国家重大政治政策和经济政策落实情况、惠民惠农政策保障情况、生态资源资产保护情况等等的审计。李克强总理就数次强调，审计部门要成为负责公共资金的反腐败机构的安全警卫，经济发展的保卫者，深化改革操作和促进良好治理的催化剂，要为我国依法治国以及可持续发展做出积极的贡献。② 国家审计监督就是监督权力组织掌控、运用公共资源的情况，使得受社会公众委托的政府行为规范、高效、廉洁。国家审计必须从法律上重视起来，提升其地位和严肃性。我国审计方面的法律有别于财经等其他国家级别的监督，按照独立审计的指导思想，和对人民代表大会等权力机构负责与报告为特征。 （二）国家审计立法历程 根据当前的市场经济发展状况，区别于市场，国家政府机构的职能是补充市场的不足，满足市场中大众的公共需求，保证社会秩序的正常运转和我国经济的正常稳步发展。如今伴随市场经济飞速进步和制度革新速度的加快，我国的财政和行政应用区域也将随之改变。即使政府在财政资金收支的使用上和政府行使的职能上有危害大众利益的情况，也不容易被利益损害者和相关群体发觉，法庭作为被动式执法者就会在职能上发生缺失，因此，国家审计机关的建立是历史发展的必然选择。③ 我国的国家审计是伴随着国家的经济体制改革以及对外开放而产生的。随着经济体制改革和对外开放、对内搞活的不断深入，职能部门集规章制定、执行、管理、监督于一体的状况，已经不能适应社会主义建设的新要求，急需一个专门的机构来加强国家对财政资金的收入和使用情况的监管，同时这个机构应该是使人信服和不被相关利益部门左右。为此，1982年《宪法》规定，国务院设立审计机关，在总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权；1983年9月15日，国家审计署成立，我国政府的审计事业开始起步。?同年《国务院批转审计署关于工作几个问题的请示的通知》和1985年《国务院善于审计工作的暂行规定》为贯彻落实宪法规定、规范审计监督提供了的法规依据，保障了审计监督工作起步阶段的开展。1988年《中华人民共和国审计条例》发布后，较为完整的审计制度体系初步形成。1994年《中华人民共和国审计法》公布，这是中国审计法制建设的重要里程碑，标志着国家审计监督走上了法制运行的轨道。④ 所以说，1983至1993年是我国审计部门组建和起步的十年。这一阶段以1983年各级政府开始组建审计机关为标志起始。这十年，各级审计机关按照“边组建、边工作、抓重点、打基础”的工作方针，组建审计建队伍，学习审计打基础，实践审计探路子，重点围绕财务收支真实性、合法性开展审计查证，通过重点行业试审，厂长（经理）承包经营真实性审计等工作，让地方政府以及社会大众逐步认识到审计工作的重要性，同时开始严肃认真对待审计监督，并对审计查出的问题及时整改。同时，在此阶段，随着各级政府审计机构的建立，一些部门也建立了内审机构。依托审计机关，各类社会审计中介机构，如审计事务所也应运而生。 1994至2004年是审计工作规范化建设的十年。这个阶段以1994年8月《中华人民共和国审计法》的颁布为标志，成为新中国审计发展的一个转折点。自从1995年《审计法》实施后，各级审计部门开始每年对同级财政预算执