主体功能区-地方财政研究网.doc

财经活页 2008年第1期(总第97期) 辽 宁 省 财 政 学 会 辽宁省财政科学研究所 2008年1月15日 本期主题：主体功能区 [按]当前，到底什么是主体功能区，如何推进形成主体功能区已经成了社会普遍关注的焦点。与以往功能区的概念不同，主体功能区的提出是我国区域发展战略的进一步深化和完善，也是区域发展理论的一个重大创新。哪些区域应该成为我们未来进行工业化和城市化的区域？哪些区域应该成为我们未来进行生态建设和环境保护的区域？主体功能区的提出，明确了在中国未来发展中每个区域应该扮演的主要角色。建设主体功能区要制定差别化的政策体系，协调不同区域的主体功能，规范、优化空间开发秩序。 推进形成主体功能区的宏观背景 “十一五”规划纲要提出“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。”2007年，国务院出台了《关于编制全国主体功能区规划的意见》(国发〔2007〕21号)。主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国家对规划原则、规划目标、规划要解决的重点任务以及规划的操作程序进行的统一部署，从国家级、省级分层推进、全面开展的一次空间规划。意见中明确了规划期至2020年。 当前，中央和省级政府正在组织有关部门进行主体功能区规划的编制工作。国家发改委正在收集各省(区、市)的基础数据和资料并制定划分标准。地方政府方面，在东、中、西和东北等区域选取了8个试点省份，分别是江苏、浙江、湖北、河南、云南、重庆、新疆和辽宁。 二、处理好主体功能区之间的关系，实现区域协调发展 1.主体功能区建设，要处理好各种类型功能区之间的关系。特别是与区域均衡发展紧密相关的限制开发区域同优化、重点开发区域之间的关系。处理好不同省之间特别是相邻省之间功能区的关系，相邻两省进行功能区规划时，毗邻区域的主体功能应该是一致的。上下游地区之间要协调，下游地区是优化开发区，其上游地区，特别是在上游的生态脆弱和生态重要性地区就要严格限制作为重点开发区域。 2.主体功能区之间要分工协作。为发达地区创造更好的发展条件，充分的实现发达地区的发展效益和发展效率，支撑整体国民经济实力的抬升，提高国民经济的国际竞争能力。然后，通过发达地区产出收益的部分上缴，国家在分配层面来实现促进区域均衡的目标。建立生态环境补偿机制，弥补因为维护整体生态安全做出生态贡献的限制开发地区的经济收益损失。优化开发区域要通过向重点开发区域转移产业，减轻人口、资源大规模跨区域流动和生态环境的压力；重点开发区域要促进产业集群发展，增强承接限制开发和禁止开发区域超载人口的能力；限制开发、禁止开发区域要通过生态建设和环境保护，提高生态环境承载能力，逐步成为全国或区域性的生态屏障和自然文化保护区域。 三、设计差别化政策，促进基本公共服务均等化 围绕主体功能区，实施分类指导的区域政策和政府政绩考核政策，促进基本公共服务的均等化。 1.支持那些限制和禁止开发的区域，主要是目前的一些欠发达的地区，通过一系列相关的政策和措施，实现当地人民的生活水平提高和生活质量改善。主要的政策措施有，通过进行生态环境的建设，来获得对全国可持续发展、全国现代化建设的贡献，国家通过财政转移支付的方式来改善当地老百姓的生存和发展条件、提高生活水平。 2.选择与主体功能建设相适宜的经济发展道路，比如说在限制开发区发展发展生态经济和绿色农业。限制“开发”不是限制“发展”，限制开发只是限制大规模的工业化和城市化活动，适宜的发展是被允许的。在产业政策上，还要优先支持和重点扶持限制开发区域适宜的发展活动，鼓励和支持这类区域走具有特色的生态型的、环境友好型的经济发展道路，促进这类区域合理的资源开发利用行为和社会经济发展活动。 3.进行适当的人口转移，使得在全国范围内，人口在空间上实现合理的配置。对那些不适宜于人类大规模集聚的区域，通过人口不断的迁出，减少当地人口的压力，缓解当地资源环境紧缺状况以及生态脆弱性问题，使得国家整个社会经济系统达到一个基本均衡。 通过以上的三个方面，使得限制开发区和禁止开发区的老百姓，和生活在优化开发区、重点开发区的老百姓享受的基本公共服务水平、甚至生活水平达到大体的均衡。只有这样的方式，才有可能使欠发达地区的老百姓真正享受到发展的实惠，真正享受到了改革开放的成果。 主体功能区的政策保障 我国主体功能区分类政策的设计既要考虑财税、投资、产业、土地、环保、人口等多种政策手段的组合，还要突出四类主体功能区的政策重点差异，逐步形成目标明确、现实可行的政策