从技术理性到政策属性--规划管理中容积率控制对策研究.PDF

从技术理性到政策属性 ——规划管理中容积率控制对策研究 孙 峰 摘 要：容积率作为土地资源配置核心内容、微观密度控制的核心指标，因其独特的技术、社会、物 权等属性，本应兼顾落实宏观密度策略、体现城市开发政策导向和维护社会公平和谐，因缺乏系统理论指 导，在规划管理过程中成为备受关注和饱受争议的焦点问题，似乎成为“罪恶之源”。容积率管理如何才能 走出目前的困境？本文从剖析容积率属性为切入点，尝试探讨适应当前规划编制与规划管理的容积率控制 手段、对策和建议。 关键词：容积率 技术理性 政策属性 基准容积率 修正系数 1. 绪言 目前，在国内城市规划密度控制领域，与宏观密度管制理论研究的硕果累累形成鲜明对 比，微观密度控制方面鲜有系统研究成果。由于缺少理论指导，宏、微观密度控制脱节，宏 观研究成果通常也只能束之高阁，一直未能转化为微观密度控制手段。作为微观密度控制的 核心指标，容积率确定总还摆脱不了“拍脑袋”的尴尬，其客观性、科学性、合理性和公正 性也因此饱受 “质疑”。此外，随着城市从管制型政府逐步向服务型政府转变，城市开发诸 ① 多领域“政府失效”，为避免市场行为的“公共利益冷漠”带来公共利益缺失，城市政府需 运用一定的市场调控手段来弥补。由于容积率可满足市场逐利目的，逐步演变成为城市政府 最顺手的调控工具之一，只是没有明确的政策支撑，缺乏可行的操作方法，这种调控手段一 直处于 “合理不合法”的边缘。 [1] 结合深圳 “容积率技术指引”和国家“控规编制和管理办法”两个课题调研体会 ，笔 者在这里谈一谈有关容积率控制的粗浅看法，观点或许非主流，但“百花齐放，百家争鸣”， 旨在抛砖引玉，为容积率研究开拓一个新的视角。 1 2. 容积率管理从技术理性到政策需求 密度控制技术理性一般分为宏观和微观两个层面。宏观密度控制通常立足于城市环境容 量、生态容量、公共设施容量、交通容量等因素的考量，通过技术手段研究城市各组成要素， 包括物质、社会、人口、经济等各领域的城市活动或城市市政基础、公共配套等公共设施在 ② 城市空间上的分布强度 ；微观密度控制通常着眼于局部城市设计、空间景观、微观条件、 视觉和心理等因素的考量，通过一系列的要素指标来控制建筑物空间布局、形体结构等。 微观密度控制应体现对宏观密度策略的落实和分解，这种逐层细化的容积率控制方法， 似乎很具合理性和逻辑性。但城市规划天生就具有规定性、政治性，而非纯技术性或科学性 ③ 的活动 ，如同价格杠杆对市场的调控效应一样，容积率也同样具有落实城市发展政策、调 控城市发展方向、引导城市建设空间布局和调控市场资金投向等政策属性，这也是规划管理 适应市场经济的一种应对手段。 目前微观密度控制的核心载体和直接途径是控规。控规对密度控制主要是通过对容积率 等要素指标控制来完成。但控规中容积率主要基于技术理性，政策属性根本无法体现。即使 在规划编制中出于公共利益考虑，也只能是 “特事特办”，政策需求被临时强加进控规指标 中。由于缺少法律支撑和制度设计，这种“个案”行为，着实扎眼而令人心虚，虽有维护公 共利益的初衷，但随时有可能成为以权谋私的“炸弹”。所以，规划管理往往不愿冒天下之 大不韪，宁愿公共利益缺失，也不愿主动考虑。究其根源，在于目前规划管理体制、土地管 理政策仍未摆脱计划经济思维的束缚，规划管理对容积率政策属性认识不够，容积率控制手 段单一，似乎不将容积率纳入控规中“刚化”，则无法在规划管理中落实，容积率也一定会 滑向“罪恶”的深渊；而纳入控规中似乎又缺乏明确的依据，控规也因此会缺失技术理性， 控规 “控而不规”，影响控规的严肃性和权威性。 笔者认为，在规划管理中，根据容积率属性特点和建设管理需求，将容积率指标按属性 合理分离，采用差异化控制手段，如技术理性通过控规手段控制，政策属性在控规外通过其 它手段控制，也许是解