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中国地方政府融资工具及PPP模式的监管研究 一 靳 晖 伊莎贝尔 ·里亚尔 内容提要 ：本文认为中国在加强PPP监管框架方面有很大的提升余地。以地方政府融资工具开展的基础 设施项 目主要是不受监管的PPP，其 已显示出较大的财政风险。尽管PPP可以提高效率，但也可能被地方政 府利用以规避借款预算约束。因此，有效的PPP监管体系对于控制潜在财政风险同时获取PPP收益极为关键。 中央政府 已经采取一些步骤建立稳健的监管框架，促进新一轮 PPP发展。然而，为使该框架能够有效运作， 有些问题需加以解决。基于国际最佳实践方案，我们为中国提 出了 “四大支柱”的监管框架提议，建议逐步 加 以落实 。 关键词 ：基础设施建设 财政风险 公共投资 地方政府债务 中图分类号 ：F81 文献标识码 ：A 文章编号 ：1006-1770(2016)Ol2--021--07 引言 在 2000年代经济繁荣周期中，一旦基建项 目完工，其附近的 土地即迅速升值，随后出让用于还贷。 作为应对地方政府融资工具 (以下简称融资工具)风险 地方政府债务——特别是融资工具——2008年以来引起 的一项措施 ，中国政府正在积极推动PPP发展。融资工具是 重大的财政风险。融资工具的数量和规模在 2008年刺激政策 地方政府基础设施建设 中常用的一种 预算外”解决方案。 作用下迅速增长。但是．2008年以后．土地出让增长速度出 2000年代以来融资工具的数量和规模迅速增加，带来了严重 现下降 (见图 1】，跟不上融资工具债务的增长．这引发了对 的财政风险。为应对该挑战．中国政府放宽了对地方政府预 该种基础设施融资方式可持续性的新的担忧。根据 2013年国 算内借款的限制 ，并积极促进PPP发展．完善相应监管框架， 家审计署的报告 ．截至2013年6月底 ．融资工具债务余额 将PPP作为未来发展基础设施的新模式。 达到 7万亿人 民币 (占2012年GDP3．1％)。此外 ．2013年 本文回顾了融资工具和PPP在中国的发展历史，以及近 6月底，扣除或有负债．地方政府债务总额达 109万亿人民 期引入的监管框架，并为进一步的改革提 出建议。比较融资 币 (占2012年GDP204％) 2014年底该数值增加到 154万 工具和典型的PPP，我们认为融资工具本质是一种特殊的不受 亿人 民币 (占2014年GDP24．2％)。同期 ，地方政府或有负 监管的PPP。因此，中国政府正在做的以新的监管框架有效促 债总额从7万亿人民币 (GDP12．1％)增加至8．6万亿人民币 暑詈 进新一轮 PPP发展 ．这是一个积极的进展。但是 ，在改进监 (GDP135％)。由融资工具支持的高速公路的到期债务偿还压 管框架方面仍有很大余地。 力尤其巨大。 一 、 理论背景 (一)融资工具为何是财政问题 融资工具是地方政府设立并拥有、为公共基础设施项 目 提供融资并负责实施的公司。根据2014年8月修订前的预算 法 ，未经中央同意地方政府不得在预算 内借款。1gg0年代后 2Oi0 2OU 2O控 2013 20l4 2015e女 期以来，地方政府逐渐开始设立融资工具．将之作为 “预算外 _万亿^蔗帮 (窟) 一 富∞p曹舟斑 C看) 借款用以支持基建项 目的一种方式。融资工具的贷款通常用 资料来源 ：中国经济数据库、IMF员工估算。 基建项 目周边地方政府所有土地的出让收入来偿还。实践中， 图1中国的政府管理基金土地使用权转让收入情况 NEWFINANCE 21 335 总第2四期12 宏观经济 (二