民办学校分类管理的制度构架(董圣足).doc

民办学校分类管理的制度构架 ——基于国际比较的视角 董圣足 （上海教科院民办教育研究所，200032） 【摘 要】民办学校分类管理，是解决民办教育宏观管理与微观运行冲突、推进民办学校良善治理的有效路径。在比较借鉴国外成熟经验、总结吸收国内试点地区有效做法的基础上，民办学校分类管理应遵循营利性与非营利学校分类的基本思路，科学架构顶层制度，合理施行不同税费及其他优惠政策；同时，不宜全国范围内贸然推进，不宜采取“一刀切”，应逐步探索建立具有中国特色、符合基本国情的非营利民办学校产权制度。 【关键词】民办学校；分类管理；制度架构；政策设计 对私立学校区分营利性与非营利性法人，并实施不同的行政规制，是西方很多国家的通行做法。现实中，“民办非企业单位”的法人定位，让民办学校遭遇身份尴尬。一方面因为不是企业，故很难做到真正的自主办学、自我管理、自求发展；另一方面又因不是事业单位，故难以享有与公办学校同等的法律地位及其他待遇。基于此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称“教育规划纲要”）提出要“实行营利性与非营利性民办学校分类管理试点”。当前，按照教育规划纲要的总体部署，经国务院批准，浙江、上海、广东深圳和吉林华桥外国语学院等“三地一校”正在深入开展民办学校分类管理试点工作；教育部正组织有关方面专家进行民办学校分类管理的课题研究，并着手酝酿起草《民办学校分类管理办法》。本文拟在比较借鉴境外私立学校分类管理成熟经验和总结吸收国内试点地区有效做法的基础上，就我国民办学校分类管理的顶层制度设计及所应采取的相关配套政策问题，提出具体意见和建议，旨在为宏观教育决策提供依据和参考。 一、私立学校分类管理的国际经验 （一）营利性私立学校正在西方兴起 纵观各国私立教育的立法及行政规制情况，当今世界私立学校的主流仍然是公益性的，商业化、营利性学校目前还不为多数国家法律所许可。虽然在欧美国家的私立教育系统中，私立学校的主体部分都是非营利性的，但自1970年代以来，随着西方国家经济社会的发展以及人们教育消费观念的变化，出于需求拉动和利益驱动等多种原因，一些国家和地区的营利性私立学校也得以逐步兴起。其中，尤以美国的营利性私立学校发展得最为充分。 在美国的私立高校中，存在为数不少的营利性私立高等教育机构，其中就有像阿波罗教育集团（菲尼克斯大学为其所属）、德夫里教育公司这样的教育类上市公司几十家。这些营利性大学，在1996年之前一直被排除在正规的高等教育机构之外，直到1996年美国教育部重新定义了高等教育机构之后，它们才被官方所认可。根据新定义，当年美国教育部所管辖的营利性大学有669所，其中500所为两年制私立社区大学，169所是涵盖各个类别的四年制文理学院，它们都是得到认证的大学。营利性大学与非营利性大学的根本区别在于，前者的主要目标不是为社会做贡献而是为了获得商业成功。正因如此，这些营利性大学在申报时一般都按公司法人对待，不但要依法照章纳税，还得不到各种基金会、个人捐赠者、联邦政府、州政府以及地方政府的各种捐赠款，其90%的收入来自学生所交的学费。 近年来，一些西方国家由于经济不景气导致财政状况不佳等原因，不仅大力度推进公立教育的民营化改革，更是放松了对私立教育（包括营利性私立教育）发展的管制，也由此催生了越来越多营利性私立学校的面世与成长。根据我们所掌握的情况，现在像英国、日本、韩国、印度、俄罗斯、菲律宾、新西兰、马来西亚、澳大利亚等国家都出现了一批营利性的教育公司或私立教育机构，虽然有的国家（如日本、韩国）法律尚未放开对营利性私立学校的禁止，但营利性教育机构在这些国家的商业存在却已经是一个不争的事实。 （二）私立学校分类管理的国外实例 研究发现，不管是大陆法系国家或是英美法系国家的学校，其法人分类情况既受到学校所在国家法律传统的影响，也受到其教育发展历史传统的影响，以此决定着学校是受公法、私法约束还是由契约法规制，以及学校受公权力影响的程度和自身所拥有的自主权大小。就公立学校而言，在两类法系国家中，多数是被作为“公务法人”或“公共机构”对待的，且都受到来自法律层面和政府的较强控制。而就私立学校而言，大陆法系国家一般将之归为私法人中的财团法人，通常情况属于非营利性法人，也要受到一定的法律及政府规制；相对来说，英美法系国家尤其是美国的私立学校，则较少受公权力的约束，具有较大的办学自主权。 就私立学校的法人类属而言，两大法系国家在长期的司法实践和行政规制过程中，已逐步形成了营利性学校法人与非营利性学校法人两个体系。 譬如，在法国，办学者在申请设立私立教育机构时，必须在协会、基金会和企业三者中进行选择：（1）在法律上，协会是由2人以上的自然人或法人构成的、进行不以营利为目的的经常性共同活动的