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人大具有天然宪法意义上立法主导权 　　党的十八届四中全会提出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”立法法第五十一条、五十二条规定全国人大及其常委会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用，全国人大常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。这些规定首次确立了在立法工作中，有立法权的人大及其常委会发挥主导作用这一命题。可以从以下几个方面理解 第一，人大及其常委会在立法中发挥主导作用，是现代立法规律在人民代表大会制度下的必然。从公权力的性质属性上讲，如果说，相对于司法权是一种判断权，行政权是一种执行权、管理权，立法权则是一种审议权或辩论权。因此，在现代国家，特别是成文法国家，法律制定权天然归属于民主机构。人大及其常委会作为我国的国家权力机关，由人民选举产生，受人民监督，具有民主性特点，是我国的民主机关、民意机关。经过人大及其常委会以审议、表决方式通过的文本制度，才具有本区域人民共同意志的性质，才能够被本区域人民一体遵循，并成为司法判决的依据。因此，人大及其常委会是法定的在立法工作中发挥主导作用的有权机关。立法法虽然规定政府也具有规章制定权，但政府的立法权与同级人大相比，本质上是一种授权性立法权，效力上具有局限性，领域上主要侧重制定行政管理方面的法规规章，其立法一定意义上是行政权职能扩展。只有人大及其常委会是天然的宪法意义上的具有立法主导权的机关 第二，对人大发挥立法主导作用的关注，体现了人大立法工作在治理结构中处于越来越重要的位置。在法律体系构建之前或初期，政府进行行政管理，开展经济社??建设各项事务，主要依靠红头文件、会议部署甚至领导指示。随着依法治国进程不断深化，法律法规在政策体系中占据了越来越重要的位置，法律法规逐渐成为社会活动的基本规范，也成了公共政策主要的正式表现形式，执政党和政府需要通过法律法规实施的方式，赋予其执政及行政行为以合法性，使执政特别是行政行为得到更好的社会认同，避免社会风险，依法行政和法治政府建设成为政府建设的重要目标任务。当法律法规成为主要的显性制度规范后，不仅数量上呈几何级增长，也导致了作为生产机制的立法工作，变得越来越重要，逐渐成为与司法并列的法治建设的一项主要工作。党的十八届四中全会首次对立法、法治政府建设、司法等法治建设各方面任务做了系统明确。更引人注目的是，四中全会首次将立法工作人员与司法工作人员一并列入法治工作队伍，并提出推动法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度和统一法律职业资格考试制度，将立法工作者列为法律职业之首，并与法官、检察官并列。这种对立法工作者作为法律职业人的重视程度是前所未有的，甚至极大地拓宽了司法考试制度的内涵。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》，将司法考试制度调整为国家统一法律职业资格考试制度，提出鼓励从事法律法规起草的立法工作者取得法律职业资格，立法工作队伍逐渐成为法律职业者的组成部分，立法工作的重要性和专业性被广泛关注。这从一定程度上折射出立法工作在整个法治建设中的地位日益凸显。人大作为立法工作的主要职责机关，发挥作用也越来越大 第三，事实上，人大及其常委会逐渐居于立法过程的权力中心，人大及其常委会的立法权能日益凸显。一般认为，我国政治运行的“非正式性”比较强，法定制度和法定结构往往在现实中不一定发挥最为重要的作用。这一点在人大制度运行中尤为突出。作为宪法确定的国家权力机关，人大及其常委会很长时间被视作“橡皮图章”，主要工作是履行程序，为执政党，甚至政府行为背书。但随着我国民主法治进程深化，人大及其常委会职权行使状况已经发生了变化。从经验判断看，这种变化并不是说人大职权行使全面得到加强，而是在某些权能和局部工作领域出现了较为突出的变化，最为显著的是其立法权能很大程度上得到彰显，人大及其常委会在立法过程中逐渐居于权力中心。笔者认为，一是从制度框架上，由于立法规律的天然民主属性、巨大的宪制空间安排，特别是立法法对立法工作的具体程序要求，为人大主导立法提供了有利的制度空间。二是从工作能力上，经过近三十年立法工作的推进，人大聚集了一批法律专业人才，逐渐形成系统、专业的立法工作队伍。相对政府法制办及政府各部门法规处室，人大立法工作机构专注于为人大及其常委会立法工作服务，人员配备的系统化程度更高、门类更齐全、工作职能更突出，工作能力上具备了相对优势。再加上科学立法、民主立法不断深化，人大逐渐形成了社会参与立法、发挥专家学者和社会组织咨询评估等方面作用的有效机制，主导立法过程的工作能力越来越强。三是从实践运作中看，人大及其常委会确实在发挥主导作用。在立法项目的确定方面，人大常委会统筹安排立法规划和立法计划，政府及各方面提出项目安