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协同治理视角下社会救助模式及机制创新 　　摘要：社会救助是一项国家制度与社会政策，政府是社会救助的责任主体，社会是社会救助的重要力量。从救助主体、救助对象、救助内容、救助方式及救助效果等差异角度看，社会救助有制度性救助与非制度性救助两种类型。目前，在社会救助的实施过程中，制度性救助与非制度性救助存在着“各行其道”的缺陷；救助供给侧与需求侧之间存在着非对称性现象，影响和制约了社会救助的精准性与高效性。从协同治理视角出发，把社会救助看成是社会治理中的一项重要举措，协同制度性救助与非制度性救助，创新社会救助模式与机制，促使救助供给侧与需求侧的对应与平衡，是推进社会救助迈向新台阶的新课题 关键词：社会救助；制度性救助；非制度性救助；协同治理 中图分类号：D632.1 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）01-0121-006 在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，需要处理好治理体系和治理能力的关系。治理体系决定治理能力，治理能力又反作用于治理体系，使之更为完善和有效。社会救助制度是国家治理体系中的重要组成部分，不同的救助制度下的救助方式具有不同的“救助执行能力”。如果把社会救助的主体或救助实施者看成是救助过程中的供给侧，那么，社会救助的客体或被救助者就是救助中的需求侧。供给侧与需求侧二者之间做到大体对应与平衡，是社会救助推进过程中的重要问题，是提升“救助执行能力”的关键，也是社会救助的“精准化”与“高效化”的具体要求。事实上，现实生活中由于“制度性救助”与“非制度性救助”间的脱节与非衔接性，二者缺乏统一的组织与实施，社会救助存在着“各行其道”、效果欠佳的缺陷。如近年来不时发生在一些弱势群体、救助对象身上的极端案例和“惨剧”（1），就可以看出现有社会救助制度整合度不高、衔接性不够的情况，“制度性社会救助”与“非制度性社会救助”没有能够形成救助的精准性、持续性与高效性。如何从协同治理视角组织实施社会救助，整合好政府救助与社会力量救助并使之形成新的救助合力，在体制机制上创新社会救助模式，提高社会治理执行能力，是一个在理论与实践上值得深入探讨的问题 一、现行社会救助的“各行其道”分析 社会救助是现代社会保障制度体系中的重要组成部分，任何社会、任何时期，都有相应的社会救助制度及其实施机制。从内涵看，学术界对社会救助一般界定为“国家与社会面向由贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策，它通常被视为政府的当然责任或义务”[1]，是“以政府为主体，在公民由于各种原因而不能维持基本生活的时候基于物质援助，增强弱势者适应社会的生存能力……是社会安全的最后一道防线”[2]，是“国家或社会大众给予救助与援助的意思，也就是以社会力量共同来救济那些无生产能力之不幸者，或扶助、援助那些虽有生产能力但却因一时遭遇困危的不幸者之意。[3]”概括起来，社会救助有几个特征：其一，社会救助的责任主体是政府。无论古今中外，政府都会对社会上的贫民施与救助，如中国农业社会中的赈灾、恤孤、放粮等临时性的救济，都是由朝廷和政府组织运作。自1601年的英国伊丽莎白济贫法第一次在法律上确定了政府在救助中的责任后[4]，各国政府都承担着社会救助的主体责任。从政府组织和实施角度看，此类以政府为责任主体的社会救助可以理解为“政府救助”、“制度性救助”或“政策性救助”。其主体是政府，客体是所有符合救助条件的民众，救助依据是相关制度与政策，救助形式是自上而下的“垂直下向型”政府行为，救助手段是货币和实物发放。其二，社会力量是社会救助的重要资源。在政府制度性救助的同时，社会力量调动与运用多种资源介入社会救助过程，扩大救助广度，增加救助项目，提高救助效果。德国18世纪的“汉堡制”、“爱尔伯福制”以及19世纪英美的“慈善组织会社”等救助形式，就是在政府救助的同时，发挥民间救助力量而开展的行之有效的社会救助活动。（2）此类救助主体是非政府机构（NGO）、慈善团体、个人及社区邻里等社会力量，救助客体是部分（3）有需要的困难人士，救助依据是互帮互助理念，救助形式是“横向平行性”的自发、自助行为，救助手段是款项、物资以及精神支持、心理疏导等。无论对于主体还是客体，社会力量救助都没有强制性和制约性。换言之，某机构、某个人均没有必须实施救助的“责任”，救助接受者亦没有一定得到救助的“权利”，因此可以理解为“非政府救助”、“非制度性救助”或“非政策性救助”。社会力量非制度性救助是对政府制度性救助的必要补充，公布于2014年2月的《社会救助暂行办法》提出“国家鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式，参与社会救助”（4），就是在政府“制度性救助”的基础上，鼓励社会“非制度性救助”的介入。其三，社会救助