城乡建设用地增减挂钩项目适宜区探析.doc

城乡建设用地增减挂钩项目适宜区探析 　　一、引言 随着城镇经济发展和土地管理制度的日益严格，城镇化所需要的建设用地指标越来越紧张，城乡建设用地增减挂钩政策的出台，无疑对当前城镇建设用地紧张状况起到了一定的缓解作用，但各地在运用城乡建设用地增减挂钩政策中也表现出一定的盲目性、随意性、无序性。虽然对不规范的城乡建设用地增减挂钩清理工作已告一段落，但各地在运用挂钩政策时，不考虑农村实际状况盲目开展挂钩试点工作，将获取城镇建设用地指标置于首位，使得挂钩项目实施规划方案在后期实施过程中反复修改、挂钩项目区位置反复调整，项目整体实施效果不理想等现实问题 笔者认为产生这些问题的根源在于，挂钩项目实施规??方案编制的前期没有对项目适宜性进行深入分析，没有将挂钩项目区放在最适宜开展拆旧建新的区域。因此，如何科学合理的选择挂钩项目区就成了挂钩项目实施的首要问题。笔者结合参与完成的西安市高陵县等周边区县城乡建设用地增减挂钩试点工作实践与经验，从挂钩项目开展应具备的条件、典型挂钩项目的特点及挂钩项目适宜区分析，为挂钩项目前期研究和最终确定挂钩项目区提供依据 二、开展挂钩试点项目应具备的条件 笔者结合参与完成的西安市高陵县、户县、阎良区、长安区等周边区县城乡建设用地增减挂钩试点工作实践与经验，总结开展挂钩试点项目应重点具备以下条件： （一）农村建设用地整理复垦潜力较大 农村建设用地整理复垦增加耕地的潜力是开展挂钩项目的前提和依据。因为，某一区域土地整理复垦潜力越大，其整理复垦为耕地的面积就越大，扣除村民安置所需用地后，腾挪的建设用地指标就越多。相反，若某一区域土地整理复垦潜力越小，那么村庄整理复垦为耕地的面积就越小，建新安置地块面积和拆旧村民原占用面积相差越小，农村居民点用地并没有减少，土地利用结构和集约度也没有提升，仅是改变农民的居住方式，而没有从根本上优化其生产、生活模式，也就无法体现城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的初衷。所以，对于农村建设用地整理复垦增加耕地潜力较大的区域适宜开展挂钩项目，反之不适宜 （二）复垦耕地预期质量能够达到耕地占用与补充之间的质量平衡 一般来说，对于自然条件地质状况适宜、新覆土有机含量高、农田水利设施齐全的区域适宜开展挂钩项目，反之不适宜。如陕西省高陵县通远镇杜家村周围有泾惠南一干渠、泾惠四支渠等农田水利设施，同时拆旧地块地势平坦，周围新覆土有机含量高，复垦耕地质量预期较高，适宜作为挂钩项目区。相反，处于地质洪涝灾害多发地带、风景名胜及自然保护区、重要水源保护地的偏远村庄，不适宜复垦为耕地，或者说即使复垦为耕地也不利于规模经营和耕地效益的发挥，均不适宜作为挂钩项目区。如陕西省周至县九峰乡耿峪村位于耿峪沟风景旅游区和秦岭国家植物园范围内，这部分村庄农民搬迁应与生态脆弱区等生态建设工程相结合进行，不宜进行“退宅还耕”，而宜进行“退宅还林” （三）农民拆旧建新积极性较高 城乡建设用地增减挂钩工作应该考虑，百姓形成了特定的文化、生活习俗的地方，他们是否愿意搬迁，是否愿意改变家园环境，是否有经济条件改变居住方式。如果挂钩项目拆旧区农民拆旧建新积极性不高，强行开展不利于推动城乡统筹发展，且有可能引发严重的社会问题。若在挂钩项目实施过程中，尤其是在项目开展前期，对农民拆旧建新的意愿做充分的调查了解，在实施过程中对补偿措施、补偿标准、安置方式等充分征询被拆迁农民意见并予以考虑，那么挂钩项目在后期实施时就会相对平稳顺利。因此，对于农民拆旧建新积极性高的区域适宜作为挂钩项目区，反之则不适宜 （四）挂钩运作模式合理 挂钩运作模式是挂钩项目后期顺利实施的保障。挂钩运作模式主要有三种，一是政府主导型运作模式，这种模式的特点是以政府为主，需要强大的经济实力来支撑；二是市场主导型运作模式，这种模式是以市场为主，政府引导、协调、规范和服务，能够多渠道筹集资金，改变一些地方有资源但无资金的现象；三是农村集体自主型运作模式，这种模式由集体土地所有者运作，公共参与性较强，资金筹集方式可以实现多元化，可以充分发挥农民自身的积极性。总之，每种运作模式都有其自身的优缺点，各区县在开展挂钩项目时应结合当地特点，采取适宜的挂钩运作模式以保障挂钩项目顺利推行 （五）拆旧区整理复垦所需资金能够落实 挂钩政策要求，“挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧地块复垦新增耕地面积归还，同时，陕西省国土资源厅每年会依据指标归还计划，每年年底对全省各试点县（市、区）挂钩周转指标归还情况开展年度考核。所以，落实拆旧区土地整理复垦资金是挂钩项目实施中的关键环节，资金是否到位，将直接影响项目能否顺利推进，进而影响挂钩周转指标的如期归还。因此，对于拆旧区整理复垦资金难以落实的区域不适宜开展挂钩项目 （六）符合土地利