征地留用地在城中村转型中作用.doc

征地留用地在城中村转型中作用 　　[摘要] 征地留用地是政府在征用集体土地时，按照征地面积的一定比例核定用地指标，让被征地村级集体用于发展二、三产业，壮大集体经济，安置失地农民。虽然征地留用地仍为原“村籍”?r民共有，但土地性质已转为国有，开发和使用不存在制度障碍。通过物业入股、合作开发、自主开发等多种留用地开发方式，引导原村级集体经济由出租物业经济向投资型、产业服务型经济转型。公司制或股份合作制管理模式使原村级集体经济逐渐向市场主体转型。折股量化的收入分配方式使原“村籍”农民转为“股民”，解决了村级集体经济产权虚置难题。留用地是我国现有土地制度下集体经济成功转型的一条途径，建议国家将其法制化和制度化 [关键词] 城中村 集体经济 留用地项目 杭州 [中图分类号] F301.2 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）01-0028-06 一、引 言 推进“城中村”城市化，是一项整体、系统的改革。从目前普遍采取的失地安置补偿政策看，失地农民已经获得一定的土地增值收益和与市民等同的社会福利。然而，由于失地农民受劳动技能的制约，就业和长远生计问题仍是制约城市化质量提高的一个重要因素。事实已经证明，发展原来村级集体经济是失地农民经济收入的稳定保障 当前“城中村”集体经济的发展，虽然经济结构已经实现非农化，但普遍以土地为依托，以物业经济为主导，多数实行非企业化经营，难以向投资型、产业服务型经济转型。随着市场经济的发展，“城中村”集体经济只有向市场主体转型才能实现持续发展。不过在现行的土地制度下，集体经济转型面临四重困境：一是集体土地如何归属；二是“寄生型”经济形态如何参与市场竞争；三是“政企不分”的管理体制如何转为现代企业管理制度；四是模糊的集体产权如何转为产权清晰的现代产权制度。突破口在哪里呢？运行了30多年的征地留用地安置政策，在原集体经济在向市场主体转型方面也表现出了明显优势。但是目前学界和媒体对征地留用地仍持疑虑。对留用地合法性的质疑，一是认为留用地与现行法律冲突，二是认为留用地政策的落实缺乏法律支撑和保障。对留用地政策可行性的忧虑，主要观点是认为留用地政策适合在“城市规划稳定、经济发展水平较高，房地产市场成熟，土地需求较为旺盛的地区实施”，但是还面临着规划衔接、地权归属、管理困难等问题。这也是征地留用地一直没有上升为国家层面的土地政策的重要原因。目前的研究和认识以“问题――对策”为主，对征地留用地发挥的作用还未全面认识，尤其是在“城中村”集体经济转型方面的作用，鲜有论述 杭州的征地留用地开始于1999年，现在已经取得了较好的经济效果。我们依托杭州国际城市学研究中心，多次走访职能部门咨询相关政策，并且深入调查丁桥镇、三叉社区、江口社区等留用地项目，对征地留用地有了比较深入的了解。本文拟在梳理当前集体经济发展困境的基础上，结合杭州留用地项目开发和发展情况，分析留用地在“城中村”集体经济转型中的作用，以期对当今农村土地制度改革有所裨益 二、征地留用地可扫除 城中村集体经济转型的制度障碍 （一）征地留用地的法律属性 学界对“城中村”城市化过程中集体土地的归属问题存在很大争议，有学者甚至提出修改宪法。事实上，这个难题在现行法律体系下是可解的。因为《农村土地承包法》第26条第2款规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方，承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”《土地管理法实施条例》第2条第5项规定：“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地归国家所有。”由此看来，农民转为市民后，集体土地转为国有土地符合法律程序。当然，前提必须是农民享受与市民平等的社会保障和国家福利。因此，将集体土地转为国有土地和将农民转为市民同时进行，不是制度方面的障碍，而是农民是否真正享受了市民待遇。杭州在农民市民化方面采取的措施是：按照“房改房”的标准对原“城中村”的“农转非”房屋办理“三证”――《房屋产权证》、《房屋契证》、《国有土地使用证》，允许失地农民的拆迁安置房转为国有土地上的商品房。同时，为失地农民办理养老保险、医疗保险，失业保险、就业培训、提供最低生活保障等。这种措施对农民个体来说，确实享受了市民的待遇。而对于村级集体经济来说，随着农民转为市民，其附着的土地也就转为了国有土地。因此留用地也并不是如学界所说的没有法律依据 目前，全国征地留用地都已经转为建设用地，但有些地区还存在国有土地和集体土地两种形式，比如惠州就规定城市规划区内的留用地为国有，规划区外则无限制。两种不同的权属，在转让、出租、抵押等方面有很大差异。有些地区在留用地使用权取得方面也不明确，例如，广州以“无偿返拨”的方式返还留