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我国轨道交通站场综合开发及法规保障 　　摘要：上海地铁的物业开发工作早在20世纪90年代就已开始着手探索，但随着轨道交通建设工作的大规模展开，资金压力显著加大，上海地铁亦逐步认识到地铁物业综合开发的重要性，开始在部分线路上研究推进沿线土地综合开发，以达到反哺地铁建设和运营补亏的目的。要改变我国目前站场综合开发所面临的体制与机制障碍与阻力因素，一是要夯实体制机制，为“地铁+物业”构筑适宜的制度环境；二是行政扶持，坚持市场导向，努力培育地铁公司的市场主体地位；三是场、站结合，先行先试，积极依托轨交站点进行联合开发；四是同步规划，实现线路规划与土地利用规划之间的有效衔接；五是法规保障，为“地铁+物业”联合开发扫除关键性制度障碍 关键词：上海；轨道交通；站场综合开发；溢价回收 DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2017.01.012 一、站场综合开发的概念内涵与理论依据 （一）站场综合开发 “站场”是对轨道交通站点和车辆基地的统称。其中，从空间层次来看，轨交站点可以划分为地面站点、地下站点和高架站点。从功能和规模来看，“车辆基地”又可以划分为三类：停车场、定修段、车辆段。[1] 综合开发，通常也称之为“一体化”开发（Integrated Development）和“地铁+物业”开发（Rail+Property，R+P），就是指在保证轨道交通站点（站场）基本功能正常发挥的前提下，通过对站点及其周边沿线土地空间进行多功能、高强度立体化开发，“截获”沿线的土地与物业增值收益，使之能够“反哺”地铁建设投资，在集约利用土地、改善周边环境的同时，又尽可能地实现经济效益和社会效益的统一 根据研究视角的不同，可以将场站综合开发划分为不同类型。就站点所在区域的性质来看，可以划分为中心城区上盖开发、郊区新城上盖开发和站场（停车场、定修段、车辆段）上盖开发，还可以结合地下空间以及出入口风亭等轨道交通附属设施进行开发。[2]就站点及其毗邻物业的空间相对位置来看，可以划分为车站周边物业、线路下部物业、隧道上部物业、上盖大平台物业。[3] （二）溢价回收 “溢?r回收”也称之为“利益共享”，就是指把公共投资活动所产生的土地增值收益及其衍生产品收益部分或全部地作为基础设施建设和公共项目投融资来源的一种运行机制。[4] 轨道交通投资与建设活动会产生较强的“外部性”，由此进一步造成公共项目投资主体与利益主体之间的错位。主要表现为，一方面，公共投资建设活动面临巨额资金缺口；另一方面，公共投资活动引发的外部收益大量溢出和流失，宝贵的土地开发和增值收益却被其他利益主体“不劳而获”。为了更好地应对上述两方面的矛盾，“综合开发”模式应运而生 在“谁投资、谁受益”和“谁受益、谁付费”理念的指导下，通过构建科学的利益协调机制，借助相应的财政政策和税收政策，有助于解决公共项目投资主体与利益主体之间的错位 从理想角度来看，公共服务设施的受益群体（特指那些间接受益的非直接使用者）应当缴纳一定的费用；受益幅度越大，缴纳的费用也应越多，也就是所征收的税费要与受益者从公共投资项目建设中获得的特别收益成正比。如何简便、有效地识别这部分受益群体，争取以较少的成本来识别尽可能多的受益群体，迫使其缴纳相应的费用，是溢价回收能否成功的一个关键要素 如图1所示，[5]不同的溢价回收策略有其特定的适用范围。其中，“空间发展权”适用于点状设施和线状设施领空的开发。”公共设施配套”策略则适用于点状设施和线状设施邻近地块的成本回收。而对于“开发影响费”、“特别收益评估”、“税收增额融资”等回收策略来说，其对应空间范围已经不限于某个单一地块，而是扩展至可能囊括多个地块的影响区域。“土地价值税”、“交通设施费”的征收范围则有可能覆盖整个行政辖区 就轨道交通来看，场站的建设极大地改善了当地的交通区位条件，所承载的轨道交通服务功能使其成为客流量集聚与疏散的重要空间结点。依托场站资源来实现其邻近地块的综合开发，具有天然的独特优势。不过，在传统的投资体制和开发格局之下，尽管部分轨交场站周边也有为数不少的商业物业开发，但是往往停留在表面。由于各自的投资建设活动相互独立，隶属于不同的投资主体，相互之间并无实质互动，依然没有解决轨交投资建设外部性的“内部化”问题 为此，要想实现资金的回笼，确保公共服务设施和交通基础设施的开发受益能够及时地“返还”给投资者，就必须在投资者与受益者之间搭建科学的利益补偿机制，弥补资金链的缺失环节。但在实际操作过程中，许多回收策略由于涉及受益范围和受益对象的精确识别问题，而往往存在相当的实施难度和公众阻力。而如果在土地出让环节和公共投资项目建设之前，预先规划、设计，通过将公共设施及其周边部分地块进行“捆绑