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关于规范我国养老产业用地发展的专项建议 　　土地问题是当前我国养老服务产业发展的瓶颈，体现在用地指标短缺、属性不明确，配套优惠政策不完善等多个方面。建议从如下方面予以规划与规范：1）将养老用地供应比例纳入国家用地总体规划图则；2）设立“养老产业用地”专项用地类别；3）对养老用地供应方式和产权持有方式形成明确政策界定；4）盘活现有存量，鼓励政府购买服务；5）与保障性住房项目、公共建筑规划相结合开辟老年服务建设项目；6）对农村集体建设用地规划开发养老项目进行规范；7）按土地使用性质，明确养老服务产业主体的分类管理办法与行政许可办法；8）养老产业用地配套相应税收优惠挂钩政策。 　　一、背景及问题 2012年，我国老年人口达1.94亿，老龄化将引发社会服务结构的转型。党的十八大报告指出“要大力发展老龄事业和产业”，重点改革政府与社会、政府与市场的关系，反映到养老方面，将重点体现为如何定位好政府的角色，引导社会资本进入养老产业。当前，我国养老设施水平为每千名老人2.1张床位，远低于发达国家5-10%的平均水平，甚至低于许多发展中国家3-5%的水平。发展增量仍是当前紧迫的任务。而土地问题一直是阻碍养老服务设施建设的因素，尤其是困扰民间资本进入养老领域的重大瓶颈之一。据全国老龄办民办养老服务机构基本状况调查研究课题组（2008-2009）的数据显示，在被调查的4000余所民办养老服务机构中，能够享受政府划拨土地的有21%，通过租赁取得土地使用权的有36%，另有40%以上的民办养老服务机构说不清楚其所使用土地的性质。更不排除大量投资商由于拿不到地而导致养老机构发展停步的情况。可见土地的获得和使用方式成为养老机构尤其是社会办养老机构发展的重要乃至决定性条件。 　首先是养老用地未能纳入规划，缺少转变路径。由于土地利用计划紧缺，养老机构用地往往难以纳入重点规划用地项目。在城市规划领域没有养老产业用地这一土地用途，除获得政府划拨用地和租用场地的养老项目之外，绝大部分产业型养老项目只能以招拍挂方式获得居住用地、商业用地、医疗用地等，前期土地成本非常高，直接影响到后期盈利水平。另一方面，同样养老产业用地由于不在用地规划目录中，导致其他用地项目意图改变用地性质转做养老却无路径。 其次，养老用地与借贷融资等相关政策的冲突，限制了养老产业发展。比如，根据《划拨用地目录》，老年人社会福利设施用地被归为非营利性社会福利设施用地一类，可以划拨方式取得。但划拨用地由于无产权，开发企业一般无法贷款。根据《土地管理法》，政府对城市土地实行用途管制，建设在工业用地或是作为公共建筑的房地产项目依法并不能取得预售许可证和办理房屋产权证，同样，也无法进行抵押贷款。等等。 　　二、主要对策建议 　　目前我国土地资源紧缺，使用效率的提升需要全面设计规划。城市用地为国家所有，使用方式主要包括划拨和出让两种；农村用地为集体所有制性质，用地确定需要通过集体决定管理程序。政府在国家土地资源利用中提前做好养老用地的合理规划至关重要。 　　（一）将养老用地供应比例和用地指标规划纳入国家用地总体规划图则 编制老年服务设施布局专项规划。将社会养老服务设施建设用地纳入城市建设规划和土地利用规划或绿色审批通道。综合考察老年人口分布及增长趋势、已有养老机构分布和入住使用情况、现有土地使用结构等因素进行具体测算和分析，形成按社区或人口密度预留养老用地的指标。通过科学布局、合理设点、分类实施，将养老建设项目逐一落实到各地城市规划法定图则（规定土地用途、容积率和公共配套等，通过法定程序公布），城市发展单元和城市更新单元规划中。选址上在当地年度土地利用计划分配时对急需用地的重点老年服务设施建设用地给予倾斜安排。鼓励在新建或改建的普通居民小区中配建或插建一部分老年住宅或老年公寓，专门设计满足老年人需要的养老社区服务。 　　其中，提供住宿的机构养老用地和社区养老服务设施规划需要分别进行。例如，机构养老方面，截至2012年底，全国各类养老机构有380万张床位，而要实现国家社会养老服务体系“十二五”规划的“9073”目标，养老床位缺口仍达280万张（2015年全国养老床位需求达660万张），按每张床位床均用地面积25平方米推算（参考北京养老设施专项规划），全国至少还需要7000万平方米（合7000公顷，约10.5万亩）用地用于养老设施建设。 　　规定社区必须预留公共服务及老年人服务设施用地。比如，香港政府在《跨越九十年代香港社会福利白皮书》中对老人服务设施的规划，规定每3000名老人即需要设立社区老人服务中心一间；在各区已有养老机构基础上，每25000名老人左右应该设立一间老人护理服务中心。我国一些特大城市目前经济发展水平与上世纪九十年代的香港相当，更应提早规划建设社区日间照料中心。