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法院不应主动审查起诉期限 　　摘要：我国行政诉讼实践中，经常出现被告没有提出超过起诉期限抗辩或者没有就超过起诉期限进行举证但法院主动审查起诉期限的现象。这一做法混淆了起诉期限的制度性质，起诉期限属于诉讼要件而非起诉条件，对于起诉期限的审查，应实行当事人主义，法院不应依职权主动进行审查。对于确已超过起诉期限的行政行为，法院也可进行一定的司法审查 关键词：起诉期限；主动审查；司法审查 中图分类号：D925.3 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）01-0110-006 起诉期限是我国行政诉讼中的一项重要制度。实践中一个值得重视的普遍现象是，在被告行政机关没有提出超过起诉期限抗辩或者没有就超过起诉期限进行举证的情况下，法院经常主动审查起诉期限，并以超过起诉期限为由裁定不予受理或驳回起诉。据统计，当事人对起诉是否超期存在争议的案件数占总结案数的20%左右，法院以原告起诉超期为由裁定驳回起诉或不予受理的案件数占总结案数的7%左右，占法院裁定驳回起诉或不予受理的案件数的17%左右。[1] 1-2“起诉期限制度在实践中成为行政案件进入法院的巨大障碍，是立法者当初所没有预料到的。”[2]那么，行政诉讼中法院是否应当主动审查起诉期限呢？ 一、法院主动审查起诉期限的表现形式和主要理由 起诉期限或诉讼时效（limitation of action），指提起某些诉讼或行使权利的期限，在期限届满后，不论其诉讼请求权是否曾经存在，均不得再起诉。诉讼时效的效力可区分为两种，一是时效终止后权利本身即不复存在，二是在时效届满后无法取得法律救济，但其权利在其他方面仍可存在。[3] 我国行政诉讼起诉期限制度包括如下几个方面的内容：一是一般起诉期限，即“自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月”。二是特殊情形下起诉期限的扣除，即“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。三是最长起诉期限，即“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。四是特别法律规定的期限。五是最高人民法院《关于执行若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）对起诉期限制度所作的变通规定，即第41条所规定的未告知行政相对人诉权和起诉期限的2年和第42条所规定的行政相对人不知道行政行为内容情形下的最长期限20年（涉及不动产）或5年（其他行为） 而根据《若干解释》，法院主动审查起诉期限主要有以下几种具体表现形式： 一是在立案受理阶段，直接以超过起诉期限为由裁定不予受理，或既不作不予受理裁定也不立案。在实行立案登记制以前，这种处理方式较为普遍。因没有正式进行审理程序，相关案例也不常见 二是审理期间被告未进行超过起诉期限的抗辩和举证，法院主动审查后裁定驳回原告的起诉。如某房产局房屋登记案件中，法院支持的观点是：“行政起诉期限不同于诉讼时效，行政起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。因此，即使当事人未提出有关起诉期限问题的抗辩，法院也应主动审查。本案中，法院应不予受理或裁定驳回起诉。”[4] 三是一审法院作出实体判决后二审法院主动审查并以超过起诉期限为由裁定驳回起诉。如“上海市工商行政管理局金山分局与平湖市盐业公司批发零售部案”（沪一中行终字[1999]第114号），该案一审判决撤销原金山县工商行政管理局于1997年4月29日作出的核准上海兴塔食品厂注销登记的具体行政行为，二审裁定驳回平湖市盐业公司批发零售部起诉。理由是原金山县工商行政管理局于1997年4月29日核准上海兴塔食品厂注销登记，平湖盐业批发零售部于1998年12月16日知道该核准注销登记行为，故其于1999年6月21日提起行政诉讼，超过法定起诉期限，应予裁定驳回起诉 综上可知，法院主动审查起诉期限所依据的主要理由有：第一，起诉期限不同于诉讼时效，超过起诉期限，当事人丧失诉权，而非胜诉权，法院因此应拒绝受理。第二，起诉期限是法定起诉条件之一，也是法院受理条件之一。第三，行政行为是国家意志的体现，作为被告的行政机关无权放弃抗辩，即便在审理过程中没有举证或提出超过起诉期限的抗辩，法院也应主动审查。第四，《若干解释》第44条（1）已授权人民法院主动审查行政诉讼起诉期限，法院可以以此为依据主动进行审查。[5] 事实上，在对行政行为合法性作出最终判决前，法院主动审查的内容不只是起诉期限，还有其他一些内容，包括主体资格问题、管辖权问题、程序前置??题等等，多达十六项。（2）实践中称其为“程序审”，而只有这些内容全部符合法定条件，法院方进入下一步的审理，即对行政行为的合法性进行审查。我国行政诉讼的程序审，学理上称之为“诉