政策过程与治理运作香港教育改革探析详解.pdf

大珠三角论坛                                                                    2012 年第3 期  政策过程与治理运作：香港教育改革探析   黄晓星 （中山大学社会科学教育学院，广东，广州，510275）   摘要：本文在政策执行的视角下，对 1997 年后香港教育改革政策制定、执行及反馈、调整进行分析，指出 教改本质上是治理运作的过程。教育改革是对社会问题的回应，反映了问题流、政策流及政治流的汇合， 是政府宏观社会治理的一个方面，但却表现为追求“优质”教育的话语。在执行过程中，“自下而上”的 教师群体以“运动战”的方式将自身诉求上升为社会话语，与“自上而下”的政策执行针锋相对，教育政 府需进一步思考纳入教师群体为治理主体以解决该问题。 关键词：香港教改 教育政府 教协 政策执行 治理运作 中图分类号：C916 文献标识码：A    国家的公共政策制定，体现了政府对于资源的价值分配过程，是对该阶段的社会问题、 政治问题或经济问题的综合反映，是社会治理在教育中的体现。教育制度的变迁反映了一个 充满矛盾的斗争与调整的历史过程[1]，而不仅仅是政府单一意图的体现。这是一个全球化 与本地化、地区化相互交织的激变时代，政策的变迁还反映了全球化的制度变化，教育政策 体现了世界各国对于教育赋予的不同的含义，对于教育承担的不同任务的概括。教育改革是 社会经济发展的必然结果，也反映了社会各个群体在主观话语上的转变，反映了不同利益群 体联盟在利益博弈过程中所采取的各种策略方式。  1970 年代末，港英政府推行普遍的义务教育，与当时的香港经济发展有密切联系；1990 年代，港英政府开始推行以“校本管理”等多方面措施的教育改革，强调以质量为本的教育； 从 1997 年回归以来，香港特区政府开始推行以终身学习、面向未来的教育改革，强调一种 未来的效能。教育政策的变化体现了国家或地区对于发展的愿景，以此重设新的教育目标。 教育政策是在全球化和亚洲国家教育改革的潮流中，各级教育体系的改革以市场驱动、私营 化和多元化为主要方向，而成为支持社会经济、政治和文化发展的一种手段[2]。  本文考察 1997 年后香港教改政策执行的状况，教改立基于社会治理的突破，在“政策 窗口”形成时尤为明显，服务于香港整体的社会经济发展；而政策执行在实际中是一种针对 教师的治理运作，教改的直接影响者为教师和学生，尤其是香港教改中“校本管理”、语言 14    大珠三角论坛                                                                    2012 年第3 期  政策等更是与中小学教师的利益挂钩，这就使香港教统局在政策执行中必须反复与中小学教 师群体进行互动。所以，香港教改在宏观层面上是社会治理的一个层面，香港教改承担了高 于教育目标之外的政治任务要求；在中观或微观层面则可看出教育政府对教师群体的治理。 本研究试图概括分析香港教改政策执行的过程，讨论政府及中小学教师群体在教改过程中所 使用的策略性话语，揭示教育政府治理运作的实质，以此凸显教育在社会中的位置。    一、 教改的政策话语：追寻“优质”教育的过程    郑燕祥认为世界教育改革经历了内部效能、外部效能、未来效能三次主要的浪潮，反映 了学校效能的范式变化，而教育改革是为了效能保证，香港正经历第二波教育改革，以质量 保证、利益相关者满意、问责和校本管理等理念为依据[2]。此评述针对 1997 年第七号报告 书①之后的主要教育改革措施，而 1997 年前的六份报告书以及随之而动的一些改革被认为是 失败的，自上而下的第一波改革成效不大。香港的教育改革在 1997 年之后成为特区政府政 策改革的重点，也是香港回归后特区政府“操斧”的重要领域，是“九七回归症候群”的一 部分[3]。  香港教育改革是一个追求“优质”教育的过程，这是香港政府所采用的政策话语。1997 年王永平担任首任教育统筹局局长，认为“本局的目标，是在各个教育阶段提供 ‘优质教育’， 使特区的年青人成为负责任和具独立思考能力的