公私伙伴关系PPP模式成功关键因素分析.docVIP

公私伙伴关系PPP模式成功的关键因素分析 内容提要?公私伙伴关系（PPP）模式能够减轻政府财政压力，提高公共项目的供给水平与供给效率，已在西方国家得到广泛运用。为促进PPP模式在中国的应用，借鉴国外实践经验，结合中国国情，对影响PPP模式成功的关键因素进行分析。公共项目采用PPP模式，成功的关键在于政府正确地行使职能，通过合同确立恰当的激励机制，明确公私双方的权利、义务与责任，对风险进行合理分担，以及必要的环境与机构支撑。? 　　关键词?公私伙伴关系?激励机制?风险分担机制? 　　? 　　一、引言? 　　? 　　? 　　公私伙伴关系（Public?Private?Partnership，PPP）模式是公用事业民营化广泛采用的一种融资及管理机制，泛指为提供传统上由公共部门提供的项目或服务，公共部门和私人部门建立的一种伙伴关系。在PPP理念下，具体项目的实现方式，可以采取建造―运营―转让（Build-?Operate-?Transfer,?BOT）、转让―运营―转让（Transfer-?Operate-?Transfer,?TOT）、设计―建造―融资―运营（Design-?Build-?Finance-?Operate,?DBFO）等。? 　　PPP理念在中国应用较晚。近年来，从中央到地方，各级政府相继出台了鼓励非公有制经济投资公用事业的政策。一些地方在公路、水务、电力等公用事业领域尝试采用了PPP模式，如湖北襄荆高速公路、香港地铁、长沙电厂、北京第十水厂、北京地铁四号线等，取得了一定的经验。为了促进PPP模式在中国的成功运作，本文对PPP模式成功的关键因素进行分析，包括政府的重要作用，在特许权协议中确立必要的激励机制，以及必要的环境与机构支撑。? 　　? 　　二、政府的重要作用? 　　? 　　在PPP模式下，政府是特许权协议的当事方之一；另外，政府要为项目的运作提供稳定的政治和法律环境。因此，对比传统公共项目建设模式，政府在PPP项目中的职能应转变或调整。? 　　首先，政府必须更加谨慎地审核项目，建立一个适合项目发展的合理、科学、透明的程序，确立PPP的法律地位，通过市场机制选择合作伙伴，全面评估合作伙伴对基础设施项目的建设及运营实力，择优确定合作方，并鼓励创新。? 　　PPP模式的核心是特许权协议，政府部门应在其中明确产品或服务标准，但并不限定如何生产与提供。私人部门根据政府部门的要求，利用自身经验和优势编制建议书，进行投标，政府部门择优选取。政府部门只规定所要的产品或服务标准的做法留给私人部门很大的创新空间，私人部门有动力发展创新方法，比如创新设计、创新运营方式等。这样一方面满足政府部门对产品或服务标准的要求，另一方面，精确计算整个特许权协议期的成本，尽可能降低项目成本，以在竞标中获胜。? 　　其次，政府必须确定一种足够谨慎的承诺机制，保证资产的安全性，降低项目融资成本，保证项目生产或运营的可持续性，使私方的投资成本及运营成本得以补偿，并获得合理回报。? 　　英国Fazakeley监狱和Bridgend监狱PPP项目中，政府曾承诺，在私人部门不能投保商业险的情况下，政府充当承保人。然而，当项目在运营过程中，因发生犯人骚乱和暴动，致使商业保险公司不愿为其续保时，政府却收回了原先的承诺，致使私方无法承担大幅提高的监狱运营成本，最终导致了该项目的被迫终止。? 　　第三，政府职能必须确定一个清楚的边界，包括资产的边界及监管的边界，如市场准入监管、价格监管、普遍服务监管等，以效率监管作为有效监管的前提和保证。这一切的实现需要政府具备较高的公共管理能力。? 　　北京地铁四号线项目采用了PPP模式，在监管、定价及公私权利与义务方面，政府显示了较强的公共管理能力。该项目全部建设内容被划分为A、B两部分。A部分主要为土建工程的投资和建设，由北京市基础设施投资有限公司子公司四号线公司来完成；B部分包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备的投资和建设，由“港铁―首创联合体”组建的京港地铁公司来完成。四号线建成后，京港地铁公司负责运营管理，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。在建设期内，市政府按照《特许经营协议》规定，监督四号线公司和京港地铁公司完成土建部分以及机电设备部分的建设。在特许运营期内，由市政府制定并颁布四号线运营票价政策，并根据社会经济发展状况适时调整票价，按有关运营和安全标准对特许公司进行监管。在发生涉及公共安全等紧急事件时，市政府有权介入。如果特许公司未履行《特许经营协议》规定的义务，市政府可以采取包括收回特许权在内的制裁措施。同时，市政府也要履行《特许经营协议》规定的义务并承担责任。北京市政府对北京地铁四号线PPP项目的有力监管和明晰的权责划分，将是该项目成功实施的有力保障。? 　　? 　　三、在特许权协议中确立必要的激