城市化概念之争-上海城市管理.doc

中国特色城镇化道路研究：共识与“偏离” 文：秦伟江 南开大学政府学院博士生 编辑导读：“非城市化的工业化道路”弊端明显，这恰巧是中国城市化进程的逻辑起点，而城市化进程滞后于工业化进程乃是中国特色城镇化道路的实践起点。对城市化，理论界与我国各级决策层已经形成共识，但对如何实现城市化，还存在目标一致下的诸多偏离。对于中国特色的城镇化道路我们需要科学务实的认识 关键词：工业化、城镇化、城市化 中国特色城镇化道路”，是在城市化水平滞后于工业化水平的客观形势下提出来的，经历了一个长期而复杂的过程。在某种程度上，是一个“老问题”变“新问题”的过程。对于中国特色的城市化道路，决策层和理论界既有共识又有偏离。 一、“非城市化的工业化道路”：中国城市化进程的逻辑起点 当代中国城市化进程始于新中国成立之初，截止到1949年，中国设置的城市已经达到69个，城市人口占全国人口比重达到10.6%[1]。之后，中国政府并没有提出相应的城市化发展道路，相反却采取了一条“非城市化的工业化道路”。“非城市化的工业化战略”的目的，是希望在较短的时间内以较快的速度建立起门类齐全的工业体系。 为了实现工业化，中国政府采取了一系列“非城市化”的政策，包括：1、党中央和国务院多次发布“防止”和“制止农民盲目流入城市”的文件，对农业剩余劳动力转移采取严格限制的措施；2、认识上的误差。“非生产性劳动”是多余的、“吃闲饭”的城市居民是社会的负担、“追求物质享受”的都市生活是堕落的等。提出了发展城市的生产功能，限制消费功能，将生产与消费对立起来；企图通过非经济手段过早过快消灭三大差别；3、以城市户籍制度和福利制度为核心的城乡隔离体制。这种体制有一种控制城市人口的内在要求和阻滞城市化的本能取向，使原有城市格局僵化，加深了城乡之间的隔阂[2]；4、从1949年到1978年的30年间，靠“抑农保工”和“城镇剥削农村”的强制措施，用“计划”的方式，通过内向型积累基本实现了工业化。 这种工业化战略为中国经济社会发展奠定了坚实的基础，但却没有带来相应的城市化，造成了工业化进程与城市化进程的分离，使得城市化进程滞后于工业化进程。“非城市化的工业化道路”成为了中国城市化进程的逻辑起点，而城市化进程滞后于工业化进程则成为了中国特色城镇化道路的实践起点。 二、“中国特色城镇化道路”：决策层的探讨 改革开放以后，决策层认识到了城市在经济建设中的积极作用，及时对原有的城市化发展道路做出了重大调整，制定了新的城市发展方针。1980年10月，全国城市规划工作会议明确提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针。从此以后，中国的现代化道路开始由“工业化”向“工业化带动城市化，城市化推动工业化”方向转变，拉开了中国城市化进程的序幕。 （一）“小城镇、大战略”：初步的探索 1984年，小城镇发展问题第一次受到中央政策的肯定与支持。1984年的“中央一号文件”——《中共中央关于1984年农村工作的通知》指出：“农村工业适当集中于集镇，可以节省能源、交通、仓库、给水、排污等方面的投资，并带动文化教育和其他服务事业的发展，使集镇逐步建设成为农村区域性的经济文化中心。建设集镇要做好规划，节约用地。一九八四年，各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。”1984年10月颁布实施的《国务院关于农民集镇落户的通知》指出：农民和家属，“在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的”农民及其家属，“公安部门应准予落常住户口”。至此，与乡镇企业发展相匹配的城镇化战略进入人们的视野。 1985的中央1号文件《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》提出了“进一步扩大城乡经济交往，加强对小城镇建设的指导”的政策。该项政策包括：允许农民进城开店设坊，兴办服务业，提供各种服务；县和县以下小城镇的发展规划，要适应商品经济的需要，并严格控制占地规模；城乡建设部门要加强对小城镇建设的指导等。 1989年12月，《中华人民共和国城市规划法》明确把建制镇纳入到城市范畴。在此以后，发展小城镇成为决策层的选择，但并未明确提出“城镇化战略”的概念。 1998年10月14日，中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》第一次明确提出了“小城镇、大战略”的城镇化发展战略。《决定》指出：“要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施，进一步改革小城镇户籍管理制度。小城镇要合理布局，科学规划，重视基础设施建设，注意节约用地和保护环境。” （二）“中国特色的城镇化道路”：认识的深化