城市拆迁中的利益冲突与公共利益界定——方法与路径[]彭小兵，谭亚.doc

城市拆迁中的利益冲突与公共利益界定 ——方法与路径( 彭小兵，谭亚 重庆大学贸易与行政学院 发表于《公共管理学报》，2009年第2期 ? 【核心提示】 近期又出现了几起城市拆迁社会冲突或群体性事件。央视《经济半小时》2009年11月21日播出 “一个女人的燃烧瓶和政府铲车的拆迁大战” 节目表明，上海市闵行区一户主，不肯在明显低于市场价的拆迁协议签字结果遭区政府强拆；女户主称政府侵权，官员称其“脑子别住了”；面对多人的强拆队，女户主用燃烧瓶抵抗暴力拆迁；抵抗了几小时后，房屋最终被推平。 2009年12月2日中国新闻网报导“成都女企业家楼顶自焚阻止暴力拆迁”的案件概览是，唐福珍率亲戚阻挠强制拆迁相持近三小时后，站立于楼顶平台楼梯井顶端，向身上倾倒汽油并用打火机点燃，后经抢救无效死亡。 2009年11月21日昆明螺蛳湾商业片区拆迁所引发的群体性事件再次拷问社会，一万名商户的利益诉求，与城市建设的宏伟蓝图和招商引资的政绩目标具有同等价值吗？面对横行于各个城市的铲车，面对那些上街的愤怒的居民和商户，人们需要思考一个根本问题:政府的职责究竟是什么？政府对于土地及其他资源的所有权，究竟属于何种性质？又如何限制官员的权力？ 上述案件和事件都集中指向了一个目标，什么是公共利益？基于非公共利益的城市拆迁，能够强制拆迁吗？基于公共利益的城市拆迁，能够暴力性强制拆迁甚至摧毁人命吗？ 【摘要】在我国城市拆迁中，公共利益缺乏制度层面的明确界定是城市拆迁中的利益冲突和产生拆迁纠纷的原因，表现在强制拆迁和在补偿安置问题上的对抗；基于城市拆迁中公共利益的性质和基本特征，需要综合运用逻辑演绎、要素甄别以及排除法来界定城市拆迁公共利益，并必须同时遵循形式上的程序判断路径和实质上的内容判断路径。另外，在多数情形下，发展地方经济的“公益性”拆迁，不符合公共利益特征，是一种公共利益伪装。 ? 一、引言 正处于转型时期的中国，多重繁重任务并存，不仅要消除原有旧体制遗留问题，也要解决新旧体制并存所滋生的矛盾，还要建设新的制度环境。 最近十年来，随着城市规模的急剧膨胀和城市规划的不断调整，旧城改造、商业开发、政府重大工程等城建项目的实施，使得几乎每个城市都涉及到房屋拆迁问题。城市房屋拆迁制度是我国与土地征用权相关的一项特有制度，其实质是一种以获取土地使用权为目的、对土地上的相对人房屋或住宅进行强制拆除的行政征收或征用行为——收回国有土地使用权。从目前来看，因城市拆迁制度设计缺陷而导致种种社会矛盾问题，是转型时期中国社会的特征之一。 毫不夸张地，涉及到住宅的城市房屋拆迁问题，是一个重大的民生问题，因为住宅既是城市居民安身立命之本和个人生存发展的必要条件，也是私人生活的载体和公民隐私权、财产权及其他权利的落脚点。正因为如此，国外大部分成熟市场经济国家或地区一般只存在土地征用和土地流转制度，而不存在单独的房屋拆迁制度，也即：一般将土地和房屋视为一个不动产，并以土地为主设计不动产关系，将房屋视为土地的附着物；当基于公共目的而行使国家征用权，形成土地征用制度，而用于非公共目的，只能通过市场流转进行，形成土地流转制度。基于这两个成熟的制度，成熟市场经济国家或地区，因拆迁而引发社会冲突的情形较为鲜见。 但中国因城市拆迁或农村土地征用而引发纠纷甚至爆发严重社会冲突的现象此起彼伏。城市拆迁纠纷的生成原因是多方面的，但综观各种文献，其中重要的因素主要体现在两个方面。 第一，城市拆迁中不同利益主体的利益博弈（主要是地方行政机关公权力的行使、拆迁人最大化商业利益的实现以及被拆迁人私人财产权利的保护等）导致利益关系的不平衡。该利益失衡的过程和结果，表现为社会公众尤其是被拆迁人在拆迁参与度上缺乏发言权、知情权以及在拆迁补偿安置上的抱怨、不满甚至冲突与对抗。不少研究表明，这种因博弈局势或者说博弈力量对比存在明显差异的利益博弈所导致利益失衡，而社会却没有有效的利益相关者之间利益协调机制，是城市拆迁矛盾纠纷凸现甚至严重冲突产生的根源[1-4]。也就是，由于与城市房屋拆迁有关的法律、规则在设计上没有能够很好地平衡相关主体的利益、或者说没有反映利益相关者的利益博弈机制，因此尖锐的群体性拆迁纠纷与社会矛盾冲突就频繁发生。 第二，城市拆迁公共利益明确界定的缺失导致公共利益的滥用[5]。考察现行相关法律法规，无论是《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》，还是国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》，对城市拆迁中所涉及的公共利益问题都没有作出明确的有操作性的规定，也基本上无法实现对公共利益和合法个人或社会公众利益的考量，给城市拆迁的实际运作留下了由公权机关自由裁量的空间，进而也给激发拆迁矛盾留下了隐患。城市拆迁中的冲突和矛盾，大都源于“以何名义拆迁”、“为什么拆迁”和“