应用价值工程於民间参与公共建设之风险评估-中央大学营建管理研究所.doc

應用於民間參與公共建設 摘要 近年來政府積極推動民間參與公共建設，以期引進民間充沛資金與經營效率，達到減輕政府財政負擔，加速公共建設興建之目的，但依據過往案例經驗，此類民間參與公共建設計畫涉及複雜之財務規劃及風險管理，政府如未能透過合理之風險分擔機制予以規避或降低，將導致計畫財務不確定性提高，致使計畫延宕或失敗，因此政府為降低民間參與公共建設計畫執行風險，則須一套評估機制以作為是否採用民間參與公共建設之依據，以期事前評估計畫可行性，著實減少政府財務支出，以較便宜成本獲取民間提供品質更好之公共建設，同時並能減少外界誤解政策影響促參之質疑。財政支出價值(value for money, VfM)為英國政府採用民間融資 (Private Finance Initiative, PFI) 模式前言 近年各國政府為提供良好之公共建設與服務，同時減輕政府財政負擔，多透過民間參與公共建設之措施，引進民間資金與企業經營效率，加速公共建設興建速度與提高工程品質，進一步塑造更具效率之公共服務與管理環境。根據過往機關辦理民間參與公共建設案例，機關為迅速達到促進民間參與公共建設（簡稱促參）目的，辦理過程缺乏通盤檢討與詳細規劃，甚者部分機關為促參而促參，無法釐清預期達成政策目標與公共目的，其次為未能注重履約管理、績效評估以及追蹤查核機制等，以上各項皆為造成促參案件失敗之原因，因此造成機關事後得收回自辦或重新招商，如此辦理草率勢必造成許多不必要損失，影響人民享有良善公共建設之權益，因此該如何有效減少此失敗案例發生，亦或妥善管理促參案件是為民間參與公共建設時首重之目標；綜觀他國辦理民間參與公共建設案件，係由民間機構投資興建、營運，而政府則於營運期間依契約約定之營運績效要求給付費用購買其服務，故政府有機會獲取較以往採購方式更便宜之公共服務品質，惟於採用前必須係透過「財政支出價值」(Value for Money, VfM) 評估，做為採用民間參與公共建設模式之參據，政府仍須出錢以獲取民間提供之公共服務，並非不出政府利用財政支出價值評估，使政府有機會獲取較更便宜公共服務品質強調僅具有財政支出價值時，採用模式。因此VfM評估決定是否使關鍵，VfM之評估機制，探討VfM應用於民間參與公共建設之採購流程。 貳、文獻回顧 2.1 民間參與公共建設執行成效 近代世界各國導入民間參與公共建設，肇始於1970年代英國推動民營化，主要效益為藉由民間投資公共建設以減少政府財政負擔，並可引進民間效率及服務品質，提升公共建設整體績效及品質，並同時逐步建立完備之法令與制度，如財政支出價值評估機制VfM 即為一套完善之風險分攤與風險評估機制[1]。 近年來我國政府積極推動國內公共建設民營化等政策與措施，如促進民間參與公共建設法（簡稱促參法）之立法，迄今業已歷經十多年，除了建立完備法令及制度外，期間亦累積相當數量之案例與經驗，根據行政院公共工程委員會之民間參與公共建設管考資料庫之統計，截至民國95年7月，工程會列管之促參案件共計有309件，計劃總規模高達4257.9億元，其中由民間投資額度高達3252.9億元，此外單就以95年整年之統計案件數量來看，其已簽約案件共計219件，民間參與投資之金額計1213.1億元 [2]。由此些統計數據，可知政府已推行之促參案件於近年來有明顯成長趨勢，且金額逐漸攀升，顯見民間參與公共建設之熱衷。 但並非所有國內促參案件皆為順利推動，根據許多論文研究與研究報告之實例統整，本研究列出部分失敗案例，見表1所示，並深入探討其失敗原因主要有四點[3]： ㄧ、決策錯誤 政府機關辦理促參案件時，多數機關事前未能通盤檢討是否適合推動促參，並且未做促參業務之詳細規劃，甚者部分機關為促參而辦理促參，無法釐清預期達成之政策目標及公共目的，因此造成許多招商失敗或停辦案例發生。 二、簽約不公 部分機關將檢核性業務委託民間機構檢查，忽略此檢核機制應注意受託單位之公正性，並避免為純為固定廠商代表成立之民間團體，恐有球員兼裁判之虞，可能衍生弊端。 三、履約管理不當 期關於辦理促參案件後，未注重事後履約管理及績效檢討，造成民間業者容易產生營運不佳、財務困難等情勢發生，而導致計畫被迫停止，機關須收回重辦，此外機關亦未建立完善退場機制，處理無法進行之促參案件後續事宜。 四、缺乏評估追蹤 促參案件辦理進行後，政府應有定期追蹤查核機制，以確保促參案件進行能夠符合政府所需服務品質，避免日後完成與政府預期產生落差。 表1 民間參與公共建設失敗案例 案件名稱 失敗原因 處置方式 台北市南港經貿園區「三合一」 BOT 案 1.市場景氣不佳 2.財務可行性低 停止招商 國立臺灣史前文化博物館 OT 案 1.誘因不足，無廠商投標 停止招商 中正機場聯外捷運建設計畫 BOT 案 1.廠商無法履約