行政法诚信原则的内涵分析二.doc

行政法诚信原则的内涵分析　　二、诚信原则在行政法学中的含义 　　民法诚信原则的基本含义已如上述，对照上述概括，本文认为，行政法上的诚信原则具有以下不同要求： 　　(一)诚信原则对行政机关的要求 　　对行政机关而言，诚信原则可以具体化为以下几项要求： 　　1、行政职权的运用须以维护公共利益作为基本出发点和最终归宿 　　这是诚信原则善意真诚内涵对于行政机关及其工作人员提出的具体要求。行政机关在进行管理过程中，时时处处要以实现公共利益作为权力行使的出发点和归宿。此点可由政府权力的最初来源进行说明。政治法律哲学的基本观点认为，政府权力既非源于神授，也非源于强权，而是来源于全体社会成员的一致委托。依照社会契约理论，为消除自然状态下人们行使权利时存在的诸多不便，社会成员将其权利(全部或者部分)让渡给社会，进而组成政府，委托其行使集体权利以维护社会秩序，保证公共安全，保护社会成员的生命、自由和财产等自然权利。基于此种委托，政府权力获得存在的正当性基础。在宪政制度下，此种委托体现为宪法的制定。宪法确认了社会成员与政府之间的委托授权关系。政府与公民之间委托关系的存在既产生了政府权力，同时也明确了政府义务，即其权力的运用只能是为了实现社会成员权利让渡的真实目的——维护社会秩序、保证公共安全、保护公民权利，这些目的都是公共利益的体现。基于政府与公民之间委托关系的存在，政府要按照诚信原则的基本要求，兑现其承诺义务，于实施管理行为时，除了维护上述公共利益之外，不应搀杂任何私心杂念。 　　理论虽可做到自恰，但在现实生活中，政府能否真正兑现承诺，始终从公益出发行使职权，却是一个值得讨论的问题。在行政管理实践中，出于部门利益、执法人员个人私利的考虑，很难保证行政行为的作出始终以追求公共利益为指针。汉密尔顿等人曾一针见血地指出：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。”我们也可以说，如果行政机关工作人员都是天使，也就不存在公共利益为行政执法现实所侵蚀的现象了。人性的复杂和阴暗注定了现实生活不能保证行政管理活动的绝对纯洁。所以，在行政管理领域落实诚信原则的要求，首先需从执法目的上时时提醒执法机关及其执法人员要从公益维护出发，在行使行政职权时要始终出于公心，保有一种善良真诚的动机，以维护和增进公益作为权力行使的起点和归宿。 　　在保证行政机关职权的行使符合公共利益方面，各国立法都作出了明确规定，法院的司法判例也进行了积极努力。葡萄牙1996年行政程序法典第四条规定：行政机关有权限在尊重公民权利及受法律保护的利益前提下，谋求公共利益。西班牙1992年公共行政机关及共同的行政程序法第三条第一款也规定：公共行政机关完全依据宪法、法律及法规客观地为总体利益服务，并根据效率、级别、非集权化、非集中化及协调原则行为。我国行政许可法第十一条规定，设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。上述规定或者从原则层面或者从具体执法领域层面，都规定了公共利益作为行政机关从事管理活动的目的。在司法判例方面，法国行政法院长期发展积累起来的判例可资说明。如1934年，行政法院认为某市长对该市的酒吧和舞厅实行管制的行为仅是为了不与他开办的客栈竞争，是与公益无关的行为，因此撤销之;又如在1924年和1936年的两个案件中，行政法院均以政府的行为虽符合公共利益但不符合授权法所规定的特定公共利益为由作出了撤销判决。 　　2、行政职权的运用须顾及相对人权益 　　这是诚信原则善意真诚内涵的又一体现。在行政法关系中，公共利益和私人权益构成一对基本矛盾，但两者之间并非水火不容，在多数情况下是相辅相成的。在根本意义上，私人权益处于更为基础的地位——政府权力奠基于公民的权利让与，更需要得到政府权力的尊重和保护。依此而言，在行政法律关系中，对相对人权益的维护也是公共利益的实现。基于此种认识，可以认为，按照善意真诚的诚信要求，行政机关在行使行政职权时要时刻注意维护相对人的利益，顾及到相对人的愿望和要求。 　　在此处强调行政职权的行使须顾及相对人的权益是基于这样一种现实：在实际生活中，政府权力一般处于强势地位。行政权是国家权力的一种，相对于立法权力，它是一种持续存在的权力，遵循公务连续性原则;相对于司法权，它是一种积极行使的权力，遵循主动运作的逻辑。进入行政国之后，随着委任立法、行政司法等现象的出现，行政权力更加强大。权力本身所具有的命令服从性获得了更大的发挥空间。相对而言，从摇篮到坟墓都要同行政机关打交道的相对人则处于弱者地位，没有能力与行政权力直接抗衡。基于此种不平衡的权力——权利格局，英美行政法学才一再强调对行政权力的控制，大陆法系行政法学也逐渐步出形式主义法治的传统藩篱，注意运用比例原则等一般法律原则调整日