浅析地方政府融资平台.doc

浅析地方政府融资平台（上） 2010-4-6 摘要：在四万亿经济刺激计划的带动下，2009年地方政府融资平台快速增长，但由于管理不规范、运作不透明等因素的影响，地方政府融资平台的风险也不断累积，进而威胁银行信贷资产质量和金融体系的稳健运行。本文从地方政府融资平台的内涵入手，对地方政府融资平台快速膨胀的原因进行了分析，简单阐述了地方政府融资平台的风险因素及解决方法。 一、地方政府融资平台概述 （一）地方政府融资平台的内涵及融资规模 根据银监会的定义，地方政府融资平台是指地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企（事）业法人机构。地方政府融资平台应该包括以下几个方面的特征：一是政府主导或绝对控制；二是主要业务是融入资金；三是融资行为全部或部分由地方财政直接或间接承担偿债责任或提供担保；四是所筹资金主要用于基础设施建设或准公益性投资项目。一般来说，地方政府为城市基础设施的投资建设融资，所组建的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等都属于地方政府融资平台的范畴。这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。地方政府融资平台包括公益性融资平台和经营性（准公益性）融资平台，如综合开发、城建投资、土地储备、公共交通等。 我国地方政府融资平台最早出现在上世纪九十年代，为了配合当时的积极财政政策，地方政府开始通过各类平台公司地方政府建设项目融资。其后，在城镇化过程中，国家开发银行就开创了以其大额贷款支持城市基础设施的模式，主要是提供软贷款充当地方融资平台的资本金，为城市建设提供了比较多的贷款。 2008 年全球金融危机爆发后，我国经济增长受到严重威胁，中央政府于2008年底出台了四万亿的经济刺激计划。为了解决地方政府在落实四万亿计划过程中出现的资金缺口问题，央行和银监会在2009 年3 月联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（以下简称“指导意见”）中提出，鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度；支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。指导意见为地方融资平台的快速增长提供了政策支持，也使其成为金融危机中最为活跃的投融资主体之一。 一方面，地方政府融资平台的数量庞大。银监会的统计资料显示，我国目前不含区县和乡镇的融资平台全国已有3800多家地方融资机构，管理总资产达8万亿元，若包含各省、区、直辖市全国合计有8000多家平台公司。另一方面，地方政府融资平台的融资规模增长迅速。曾有报道指出，2008年初全国各级地方政府投融资平台的负债总计约1万多亿元，而到2009年中，则迅速上升到5万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。2009年下半年地方融资平台的扩张速度减缓，但总体看地方政府通过各种融资平台的融资规模仍然不小。2010年初的相关统计数据显示，截止2009年底全国各级地方政府投融资平台贷款余额已经上升至6万亿元，在2009年全国9.59万亿元的新增贷款中，投向地方融资平台的贷款占比高达40%，总量接近3.8万亿元。根据历史经验，商业银行在水利、环境和公共设施管理业的贷款额，可以作为观察地方政府融资平台或政府项目贷款的一个窗口。而从已经公布年报的部分上市银行来看，2009年该类贷款的增速均超过了100%，如兴业银行和宁波银行分别达到241.8%和354.1%。如果加上流向其他行业的银行贷款，地方政府融资平台的融资规模和发展速度确实惊人，而其中所隐含的风险和存在的问题也不容小觑。 （二）地方政府融资平台迅速膨胀的原因 1、现实原因 在2008年底，中央政府为应对经济危机，出台了一系列旨在扩大财政支出、促进内需增长的财政政策，其中就包括四万亿经济刺激计划，这为地方政府的基础设施建设带来了发展机会，但同时也给地方政府带来了巨大的资金缺口。在四万亿投资计划的资金安排中，中央财政出资1.18万亿元，其余部分由地方财政承担，这对资金来源本已捉襟见肘的地方政府而言无异雪上加霜。而且，为了配合四万亿的经济刺激计划，地方政府也纷纷出台相关扩大内需的措施，再度加大了地方政府的财政压力。为了解决资金来源问题，监管当局发布《指导意见》，为地方投融资公司的发展打开了便利之门。在资金来源渠道并不通畅的情况下，融资平台自然成为地方政府纾缓财政困难的救命稻草。各级地方政府依托原有城投公司和新建的投融资公司，试图打造出新形势下更大规模的新型投融