环境保护限期治理制度比较研究.doc

环境保护限期治理制度比较研究 ——基于日美类似制度的思考 王勇 ? 2013-04-24 16:53:24　　　来源：《行政与法》(长春)2012年10期 　　 　　【内容提要】限期治理制度是我国环境法上一项重要的制度。但目前，我国的限期治理制度仍存在许多缺陷与不足之处。相比日本和美国环境法上的类似制度，则可为我国环境保护限期治理制度的改善提供有益的借鉴。　　【关 键 词】环境法/限期治理/比较研究/改善　　一、我国环境法上的限期治理制度及其缺陷　　一般认为，限期治理是指对污染严重的项目、行业和区域，由有关国家机关依法限定其在一定期限内，完成治理任务，达到治理目标的规定的总称。[1](p97)　　1979年颁布的《环境保护法(试行)》第一次从法律上确定了限期治理制度。有学者指出，确立该项制度，主要是为了适应我国经济发展的实际水平及环境保护工作的需要：一方面，我国的工业还不发达，工业技术、设备相对落后，特别是一些老工业企业，由于历史的原因，技术、设备、原材料等方面都不能适应环境保护的要求，造成环境污染。要改变这种现象，又不可能一步到位，否则会把企业“卡死”；另一方面，环境的压力越来越大，不能因为经济发展的需要而破坏环境，治理老污染源、重点污染源已迫在眉睫。因此，必须找到既能促进环境保护，又给企业发展留有余地的管理方法。“限期治理”就是其中有效的管理方法之一。[2]目前，我国《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》等污染防治法律都明确规定了该制度。　　限期治理在给企业压力的同时，也给企业一定的时间和自由度，使企业可以在规定的限期内筹措环境保护治理资金，选择最经济有效的治理措施，因而具有显著的环境效益。[3]然而，尽管限期治理制度有着很好的立法预期和貌似完美的制度设计，但在实际环境执法中却经常被异化为企业超标排污的“护身符”。[4]为了增加税收，一些地方对于必须关停的高耗能、高污染企业，能拖一天就拖一天，早晚要关的就尽量晚关；限期可长可短的，就尽量拉长。上“黑名单”的企业有了“大限”，反而加足马力进行生产。限期治理的立法预期与制度绩效之间存在如此之大的落差，原因是多方面的，但从法律角度来看，则是自身存在的缺陷制约了该制度功能的发挥。　　(一)限期治理决定权的分配不合理　　作为环保领域的基本法，《环境保护法》第29条第2款规定：“中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。”这种以企业的隶属关系和级别作为确定决定权依据的管理形式，显然带有很浓烈的计划经济体制的色彩，往往给环境保护带来不利影响。首先，限期治理由政府决定的做法，不利于该制度的全面实施。政府不能经常监督、监测污染源，及时针对个别污染严重、群众要求迫切的企业下达限期治理决定，而主要是根据群众的反映或环保部门的建议，每年、甚至更长时间集中下达一批限期治理单位名单。这样必然妨碍了该制度经常及时地实施。[5]而且在实际操作中，政府往往偏重于企业的经济效益而非环境效益，往往因担心影响国计民生而迟迟不做限期治理决定，从而使那些严重污染环境的企业难以得到及时地治理。[6]其次，限期治理不分项目大小，都由同级政府决定，影响及时治理污染。以大气污染为例，污染源小到炉灶、茶炉，大到工业锅炉等，如果这些污染源的限期治理，统统由同级政府决定，也不一定完全必要。[7]因为政府工作千头万绪，没有足够的精力行使决定权，这是造成限期治理制度流于形式而加剧环境污染的重要原因。再次，限期治理分级管理的办法易造成污染治理上的条块分割，也不利于流域性、区域性及行业性污染源治理的统筹管理和安排，更不利于实现政府对其辖区环境质量负责。[8]相比较而言，由环保部门行使限期治理决定权较为合理。因为环保部门是开展环保工作的专业部门，依法行使对环保工作的监督管理权。[9]　　(二)限期治理程序设计不科学　　按照环境保护法及相关单行实体法与程序法的规定，对污染企业决定“限期治理”直至“责令停业关闭”，一般要经过以下几个程序和环节：群众投诉→环保部门现场采样监测→上报政府；决定限期治理→听证→污染者向上一级政府申请行政复议→维持决定→污染者开始治理→环保部门验收未达标→上报政府；决定停业关闭→听证→本级政府作出责令停业；关闭的决定→污染者向上一级政府申请复议→上一级政府作出维持决定→污染者向法院提起行政诉讼→法院判决维持→政府申请法院强制执行。这些复杂的程序每一步都伴随着时间期限，而这些期限有些是法律明文规定的，有些则可能是难以规定甚至难以预期的。如由于现实问题的复杂性，可