中国税制改革展望.docVIP

税制优化应体现出结构性减税、特定税负有减有增、结构性增税三个基本概念 　　“十二五”规划期间的税制改革需要和通盘的配套改革形成紧密的互动关系；税制改革需要和加快转变发展方式密切结合；税制改革要与优化分配格局、调整分配关系配套；税制改革要和走创新型国家道路上“科技第一生产力”“科技兴国”的取向相呼应。 　　这四大取向，落实在税制优化本身的表现上，可以总结出结构性减税、特定税负有减有增、结构性增税三个基本概念。 　　中国从目前的战略机遇期和“十二五”规划期，要推演到2020年全面小康目标的实现，再往后还要追求邓小平勾画的“三步走”伟大民族复兴目标，2050年前后要见眉目。 　　在这样一个历史阶段的连接过程中，财税的改革和经济、社会、政治的改革显然形成了非常密切的关系，它们之间具体的、千丝万缕的联系，在现实生活里面，就表现为越来越多的热点、敏感问题，都和税收有关。 　　面对“十二五”规划，如何把握在这个战略机遇期里税制的建设和改革？ 　　税改要和通盘配套改革互动 　　税制运行应满足国家政权体系“以政控财，以财行政”的需要。在财政收入方面，市场经济的通行经验就是税应占绝对的主导地位。并且在“税收法定主义”原则下优化税制和公共收入，各种政府收入必须得到综合完整的全面反映并提高透明度，接受公众监督。 　　显然，税收这样一个筹集公共收入的手段与经济社会运行调控机制、政策工具的定位，牵动各方面的利益和感情，在现实生活中越来越体现出税收问题的敏感性。 　　中国社会里现在很多矛盾在凸显，解决这些矛盾的根本出路在于怎样通过制度建设和改革创新化解深层制约和矛盾。 　　中国的财税改革在1994年里程碑式的转变之后，需要肯定，新框架经受了比较长时期的历史检验。与此同时，面对“十二五”，我们必须解决共享税越搞越多、同时省以下分税制不能够得到实质性贯彻这个现实问题。 　　经过大量的调研，我们发现，中国现在省以下四个层级的体制并不是分税制。虽然在省级行政区层面，除了江苏、浙江、福建曾明确地表示省以下不搞分税制之外，其他地方都表示比照中央与省的原则，在省以下四个层级间搞分税制，但具体看起来，大同小异，都没有形成规范的分税安排。 　　更多的是四个层级间五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓重的分成制和包干制，越是欠发达地区，越靠近基层，越倾向于以包干制来解决问题。 　　为什么不能在省以下贯彻分税制？国际上并没有五级分税的任何经验可循，中国人在1994年的时候希望让各省去试验，看看能不能走出一个五级分税的路子。现在可以做结论了：此路不通，因为层级过多，20余种税在从中央到地方的五层级间怎么分都不成。 　　必须下决心使财政层级扁平化，这样做的正面效应是：降低信息不对称的损失与扭曲，进一步明晰与合理化政府事权，实质性推进政府职能转化，降低行政成本，提高运行效率，等等。如果能够扁平化到三个层级，省以下分税制这个问题就从无解变成可解，原来的山重水复，就变成柳暗花明豁然开朗。 　　实施扁平化的具体切入点，已经非常明确：一个是省直管县，一个是以“乡财县管”等切入的乡镇综合改革。农业税取消以后，现在我国大部分的乡镇实际上已经没有形成实体财政的任何可能性。 　　通过乡财县管和乡镇综合改革，它们以后的发展前景就是要在条件具备之后，在这些中部、西部的区域，把乡镇变成县级的派出机构，以后也就根本不用考虑怎样给乡镇配税基、建金库的问题了。 　　至于一些发达地区，如东莞，可能要通过镇的合并发展形成现在已经高度城市化区域内的下辖区，区再往下，就是设立城市区域的街道办事处，是派出机构，也是政府机构里的一个层级，但它是不需要配税基的层级，不是实体层级（且不说有的地方开始试验的连办事处也不设的“社区自治”）。这个前景现在已经相对明朗。 　　至于省直管县，财政部工作安排上已经有时间表，2012年除了民族地区之外，全国省直管县要全面覆盖。这是行政体制的变化，广东等地已经开始试验。 　　尽快打造地方税系 　　“十二五”期间特别重要的一个问题是，中国地方税体系要抓住机遇、尽快打造。 　　简单地说，需要抓住两大支柱建设：一是现在上海、重庆已经先行先试，在不动产保有环节征收的、被称之为房产税的不动产税或房地产税。实质内容就是从过去形成的物业税的思路，推进到现在以房产税名义来启动这个改革。 　　它引入了两个非常关键的制度因素：第一，对于一部分消费住房也要用这个税来覆盖；第二，这个税的征收，是在保有环节评估税基之后年复一年地实施。这两大制度特征就使这个税具有了国际上可比较的不动产税、房地产税或美国人所称的财产税的特征。在中国它显然是以后要提高“直接税”比重的第一序位的改革任务。 　　它对于财税的配套改革的直接意义在于：可以成为地方税体系中的一个主力的、支柱型的财源，使地方政府的内在动机和市场经济所要求的政府职能合理