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改革村委会机构设置提高乡村治理能力 毛入玉 　　我国一部分地区，特别是西部地区，很多村委会没有集体经济或集体经济很少，集体经济多集中于村小组，村小组才是真正的经济实体和法人代表。“从全国范围来看,据农业部1987年对1200个村的抽样调查,以村民小组范围为集体经济组织的占65%(其中西部地区89%,东部地区49%);以行政村范围为集体经济组织的占34%(其中西部11%,东部48%);自然村或联队占1%。”(《村政的兴衰与重建》P33 沈延生。) 笔者对云南省红河州进行了调查。根据该州2008年的统计数字表明，该州全年没有一点集体经济经营收益的村委会有871个，占全州1175个村委会的74.1%，经营收益在1万元以下的有65个，占 5.53 %。而且，实践证明，对集体经济管理较好的村委会发挥着较好的发展经济、提供公共产品和公共服务作用，当然，也有很多地方，村委会没有集体经济，大部分村小组也没有集体经济，即村组两级都是空壳。本文主要是对没有集体经济的村委会的功能、作用及其改革方向作出探讨。由于实践中，没有集体经济或者集体经济很薄弱的村委会不能很好地履行职责，发挥作用，致使其地位和存在的价值受到了挑战和质疑。笔者通过对红河州部分村委会和村小组的调查，深切感受到了这些挑战的存在，在本文中，主要就是论述这些挑战和质疑，并鉴于这些挑战和质疑，提出将部分没有集体经济的现行村委会下沉到村小组的观点，并分析它的利弊、依据，现实条件、注意事项、应遵循的原则、机构设置及改革需要的社会环境等。 　　一、挑战和质疑 　　（一）没有集体经济的村委会未能有效履行《村民委员会组织法》为其规定的职能。1、没有集体经济的村委会对其在经济发展方面的职能作用非常有限。《村民委员会组织法》（以下简称“村组法”）第五条规定：“ 村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”没有集体经济的村委会在支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展方面，能做的工作只是上情下达，协调一下关系。而由于产权归属问题（归属于村小组），无集体经济的村委会根本就谈不上“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。” 2、没有集体经济的村委会无法自主提供办理本村公共事务和公益事业、发展文化教育事业，推广科学技术知识，引导村民走科教兴农的道路等职能的资金。没有集体经济的村委会办理的公共事务和公益事业只能是一些日常事务，如盖章、填表等事务。据了解，农村办理公共事务和公益事业、发展文化教育事业，推广科学技术知识，引导村民走科教兴农的道路的资金渠道有三：一是由村集体提供；二是由村民集资；三是上级拨款。在目前公共财政还未建立，上级拨款非常有限，村民收入水平低下，集资额有限的情况下，雄厚的集体经济就是一种及时和有力的补充。但无集体经济的村委会却无力承担这一重任。因此，有集体经济基础、作为经济实体和法人代表的村小组比村委会能更好地提供公共服务和公共产品。3、没有集体经济的村委会在履行“召集和主持村民会议、村民代表会议，执行会议的决定、决议，接受质询并报告工作”这一职能方面，也因为村委会无法提供更多的公共产品和公共服务而没有必要定期召开村民代表大会或村民会议，而有集体经济的很多村小组倒是因为要经常提供公共服务和公共产品而比较正常地履行着这一职能。4、没有集体经济的村委会主要履行的职责有以下几项：（1）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和引导村民；（2）完成上级交办的任务；（3）上情下达；（4）化解社会矛盾，包括上下级之间的矛盾及民间纠纷；（5）为村民办理日常事务，如盖章、填表等；（6）维护社会治安。前五项职能，下沉到村小组的村委会照样可以履行。关于维护治安的职能，下沉到村小组的村委会可以履行就履行，不可以履行的，也可以几个村委会联合起来共同履行。另外，从理论上说，村委会是一个自治组织，但现在的村委会特别是没有集体经济的村委会，很大程度上履行的职能是完成乡镇政府交办的任务，自治功能发挥的很少，这也成为现行村委会的存在受到质疑的重要原因。 　　（二）鉴于上述原因，现行没有集体经济的村委会的存在带来了以下弊端：1、没有集体经济的村委会出现了被村小组架空的趋势。现实中，由于各种原因，认真履职、积极为村民出主意、想办法、带领村民致富、得到村民和组级干部认可的村委会干部比例本就不高。在边远、贫穷、山高皇帝远的地方，部分村委会干部更是当一天和尚撞一天钟，基本不能要求它真正为村民和组级干部解决很多实际问题。因此，一些地方，出现了村委会被村小组