伪PPP项目析.doc

伪PPP项目探析 2016-11-29?刘汉文?一带一路金融工程 在中央政府的大力推动之下，政府和社会资本合作（PPP）模式已然成为近来最热门的词汇之一，PPP项目的数量也呈现出了井喷式的增长。尽管PPP模式受到高度重视甚至追捧，但在“PPP热”中，有关方还是有必要保持一份冷静，警惕PPP模式发展中的若干隐忧。譬如，实践中存在着的“伪PPP”现象，即PPP项目存在的诸多不合规问题。 在PPP项目推动之初，由于没有较为明确的标准，更缺少实践的经验可以参考，不少地方政府因为财政压力等原因，操作中出现了很多不适合运用PPP模式的项目。财政部、发改委等PPP主管部门也已意识到此一问题的重要性。去年6月份，财政部就专门下发《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57号)，强调要提高PPP项目的质量，将项目合作期限在10年以下的项目、BT项目、存在保底承诺、回购安排等变相融资项目等伪PPP项目明确排除在PPP项目范围之外。2016年6月12日，财政部、住房城乡建设部、国土资源部等20部委联合发布了《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金函[2016]47号）（以下简称“财金函[2016]47号通知”），在该通知的评审标准中进一步的明确了PPP项目的标准，进而排除更多的伪PPP项目。 一 伪PPP项目表现形式之一——主体不合规 1. 作为政府方的主体不合规 根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）第十条规定：“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”《特许经营管理办法》第九条规定：“县级以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门可以根据经济社会发展需求，以及有关法人和其他组织提出的特许经营项目建议等，提出特许经营项目实施方案。”“财金函[2016]47号通知”中明确规定：“国有企业或融资平台公司不得作为政府方签署PPP项目合同。” ? 由此可见，PPP项目中作为政府方的参与主体须为政府或其指定的有关职能部门或事业单位，通过特许经营方式实现的须为县级以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门，且不得为国有企业或融资平台公司，若非如此，则皆属伪PPP项目。 2. 作为社会资本方的参与主体不合规 财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金【2014】113号）第二条规定：“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。” 然而，上述关于本级政府所属融资平台公司不得作为社会资本参与到PPP项目中的规定已经被《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）所改变，该通知规定：“大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。” 所以说，PPP项目中的社会资本方须为已建立现代企业制度的境内外企业法人，但本地政府融资平台公司若想作为社会资本方参与到PPP项目中，须按照国办发[2015]42号文件的要求做到：其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算并得到妥善处置、签署合同明确责权利而剥离政府性债务、承诺不再承担政府融资平台职能。若不满足上述条件的社会资本成为PPP项目中的社会资本方的，亦属伪PPP项目。 二 伪PPP项目表现形式之二——项目客体不合规 项目客体不合规主要有三种类型，即项目的适用领域、运作方式及合作期限不合规。 1. 适用领域不合规 根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资（2014）2724号）第三条的规定：“合理确定政府和社会资本合作的项目范围及模式。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。” 而财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金【2014】76号）第六条规定：“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府