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现代社会中街道办事处的定位及走向 (2009-12-07 19:41:29) 转载 标签： 定位 改革 市民自治 街政社会化 杂谈 分类： ??? 1954年12月31颁布的《城市街道办事处组织条例》规定：“为加强城市居民工作，密切政府与居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。”从此街道办事处作为市或区政府的派出机关拥有了法律上的地位，在五十多年的历史中，历经文革和改革开放，其职能和结构也历经变革。??? 改革开放以来，随着社会的不断发展，街道办事处的定位再次遭受质疑。不少城市为了应对城市管理中出现的新问题，采用了“两级政府，三级管理”的城市管理体制，即城市中设立市、区两级政府，但同时设立街道办事处作为区政府的派出机关，管理城市基层事务，随着社会事务的日益复杂，街道办事处也开始获得越来越多的权力，其职能从协调机构逐渐变为综合管理机构，拥有了一级政府的实际职权。这种体制在解决了很多问题的同时，也带给了人们思考，街道办事处的定位以及该体制的最终走向已经不再是管理层面的问题，而是深层次的城市政府改革甚至城市发展道路的问题。???????????????? ??? 街道办事处最初设立之时，其初衷并不在于对城市基层事务进行全面综合管理。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》其中规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《城市街道办事处组织条例》也规定街道办事处的主要任务为：办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；指导居民委员会的工作；反映居民的意见和要求。由上述规定可知，设立街道办事处的目的有两个：一是加强城市居民工作；二是密切政府与居民的联系。最初的街道办事处仅仅是派出机关，充当的是城市政府与城市居民之间的桥梁，并无太多的社会管理职能。虽然1958年以后街道办事处一度改为“人民公社”，成为政社合一的政权组织，“文革”期间，街道办事处更是变成“街道革命委员会”，其任务以阶级斗争为中心，同时负责管理居民生活与生产，但这都是受到一时左的意识形态影响，属于“非常规”街道办事处，改革开放后街道办事处就恢复了它的名称和职能。但随着改革开放的深入，街道办事处的职能发生了重大变化，首先是承担起经济职能并主导了“街居经济”，然后又担负起了更多的社会综合管理职能[1]。由此我们可以清楚地看到街道办事处职能发展变化的清晰脉络——由单一履行协调职能的派出机关发展为具有社会综合管理职能的“准一级政府”。??? 任何政府机构的改革都是为了应对一定的社会问题，因此街道办事处的职能变化正是反映了改革开放后的一个重大社会变革——单位制的解体。众所周知，“单位”是中华人民共和国建立后设立以完成社会有效管理的组织单元，在单位制中，每个人都从属于一个固定的单位，单位负责了他从摇篮到坟墓的一切管理事务。而且每个单位都是一个“五脏俱全”的全能制机构，设有与政府相对应的管理机构，能够及时执行政府的政策从而通过单位制将每一个人纳入了社会管理体系，这种社会管理体系极其有效，只需要市政府发号施令即可。但改革开放以后，随着市场经济的发展，人们的社会空间迅速扩大，开始突破单位的封锁，成为名副其实的“社会人”。自由往往以打破旧秩序为突破口，在人们获得极大自由的同时，我们的社会管理开始面临两个重大难题：一是人员流动频繁，在单位对人们的控制能力日益下降的情况下，一时难以出现对自由市民实行有效控制管理的组织；二是随着单位的解体，原先应该由单位所承担的服务职能被推向了社会，这就出现了一对矛盾，民主社会中突破单位封锁的人们对公共服务、福利、社会治安、环保的需求也空前增大，然而却难以迅速出现满足人们这些需求的机构。于是，涌入社会的人们寻觅着政府以寻求社会服务，而政府也在寻觅着市民以实现对市民的有效管理，在这“两厢情愿”的相互寻觅中，街道办事处作为原来的派出机关，直接面对市民，承担起新时期的社会管理职能也就理所当然了。??? 与其说市、区政府选择了街道办事处，不如说是在单位解体后的茫茫人海中“流浪”的市民们选择了街道办事处。但在一个民主社会，通过层层政府层级实现对市民的控制管理毕竟不妥，这里的“不妥”之处暂不予深究，因为这涉及到民主的政治理论，我在这里暂时“轻率”地直接使用我的结论。街道办事处适应的是单位制解体后有效社会管理缺乏的社会环境，解决了很多当时的社会问题，但我宁愿把它称为一种“权宜之计”，因为城市管理的终极价值是还权于民，而街道办事处并不与此相适应，何况在现实中街道办事处已经遇到了一系列新问题，广大市民在享受到了社会服务之后又对我们的社会提出了更高的要求。???????????? 1、街道办事处承担了过多的社会管理职能，使得自己不