公共政策 第二章 浙江大学.doc

第二章 影响公共政策的主要因素 公共政策的政治制度 政治文化 社会文化 经济制度 利益集团 传统的政策决策往往较多依赖有“魅力”的领导人的洞察力、预见能力和个人直觉。但处置复杂性特征十分明显的当代政策问题，仅靠领导人或少数智囊的是不够的。不过我们也不应该彻底否定直觉、洞察力在分析中的作用。政策分析是以理性原则为基础的，但理性能力不是无限的。当分析者试图用各种模型进行分析研究时，总是受到条件的限制，于是在一些关键点的判断上，仍需依赖直觉和洞察力。另一方面，直觉和洞察力、预见能力不全是先天的，对事物概貌以及规律的一定程度的（但却是较为系统的）把握，知识的较全面的积累，会明显影响分析者的上述能力。定性地初步了解影响公共政策的变量的意义在于，有助于分析者形成和改进政策分析中的快速的、初步的判断能力，同时也为进一步学习、研究政策分析中的理论奠定基础。 图2.1 伊斯顿的政治系统运行模型 戴维·伊斯顿曾建立了一个政治系统运行的输入——输出模型，他认为政治系统的正常运行要求消除政治系统的压力，这就意味着系统输出能满足需求输入，系统输出表现为政策的制定和执行。政治系统的存在离不开一定水准的支持，输出是产生支持的手段，它“可能有助于维持对各种政治目的的最低限度的支持水准”1。 “戴维·伊斯顿是第一个用体系（即系统——引者注）这个明确的术 2语来分析政治的政治学家”，他的模型得到学术界的较多认同。该模型明确告 诉我们，虽然政策的直接制定者、决策者是一些特定的人和团体，但影响公共政1 2 转引自俞可平，权利政治与公益政治，北京：社会科学文献出版社，2000，第16页。 加布里埃尔·A·阿尔蒙德和小G·宾厄姆.鲍威尔，比较政治学：体系、过程和政策，上海：上海译文出版社，1987，第11页。 1 策的“变量”并非一元的，这些“变量”——影响公共政策的主要因素数量较多，很难完全列出。不过，根据伊斯顿模型环状结构，大致上可以看出对输出有显著影响的模块分别是， 主要决策制度类型 —1给出，内容有改动 不同的政治制度之下，有不同的决策制度，决策制度则规定了最高决策权的类型和最高决策者是谁。不同的决策权和决策者意味着公共政策过程的不同价值导向，最终表现为“切蛋糕”过程中的倾向性。可以说，决策制度决定了公共政策体现谁的意志，为谁的利益服务。在真正的民主制国家（如社会主义民主制国家），决策权属于民众，民众可以通过代议机构和政治代理人行使决策权，将自己的意志转化为公共政策。而在某些国家，议会机构的作用是有限的，甚至只是形式上的。在封建君主国家，君权是最高决策权，君主可以根据自己的直觉和判断，根据自己的价值倾向来发布公共政策，这样的公共政策又是为君主本人及统 2 治集团利益服务的。即使是唐太宗“水可载舟，亦可覆舟”的名言，也仅将民众视为给“舟”提供浮力的“水”。面对孟子“民为重，社稷次之，君为轻”的高论，齐王直言不讳“寡人有疾，寡人好货，寡人好色”。这位君主与唐太宗的区别仅在于“贼君”与“明君”之别。封建君主有时也会设立一些机构来辅助决策，但这些机构无非是君主个人的秘书班子，最终的决策依旧取决于君主一人。 还有一个很能说明问题的例子，就是香港的公务员薪金制度。一些学者将该项制度视为高薪养廉的成功典范。而美国亚利桑那州立大学的蓝志勇教授对此提出不同的见解?。他认为，香港公务员高薪的现实是英国殖民制度的遗留物。彭定康任总督期间的香港，公共财政状况良好，有大量盈余，但在这个文明时代，香港的财富显然不能用“传统”手段划归英国。于是彭定康根据香港高级公务员英国国籍人士比较多的有利条件，决定给公务员（尤其是高级公务员）大幅度提高薪水。就其本意而言，实在和养廉没有多大关系，因此不能将香港当成高薪养廉的典范。这样的政策是为谁的利益服务，可以一望而知。 政策决策如同私人部门的决策一样，也是关于设计、实施、评估规则的活动，但公共政策决策活动事关公众和国家的利益。能否增加社会总福利，能否使绝大部分人受惠于福利的增加，应当成为决策质量的主要标准。在决策过程中，决策的技术是重要的，但技术无论如何取代不了制度本身。我们暂时不想陷入各种决策模型的争论中，但有必要指出，任何一种决策模式（无论是完全理性决策模式，还是不完全理性决策模式）只有在合理的政治制度下才能发挥其作用。以很有代表性的林德布罗姆（Charles E.Lindblom）的渐进决策模型为例，该模型主张政策的形成是一个互动过程，在有关参与者都同意的基础上选择比较中庸的、大家都能接受的方案，这样得到的未必是一个“最优”的方案，却是一个能使各方都能得利的方案；最终，这样的方案满足了帕累托改进（Pareto Criterion）。然而，一旦考虑到“谁能参与决策”、“怎样决策”这样的问题，我们就必须回到政治制度和决策制度上，改