农村土地承包经营权抵押的实践与思考.doc

农村土地承包经营权抵押的实践与思考 抵押 制度 实践 2009年3月，人民银行和银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，允许“有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款”。在此前后，不少地点开始了土地承包经营权抵押的试点工作。试点工作开启，标志着农户“沉睡”的土地资产能够转变为抵押变现的“活”资产，但是土地承包经营权抵押必竟处于探索阶段，试点过程中仍然面临诸多困难，亟需认真研究、总结。 一、各地农地抵押的具体实践 农地抵押肇始于贵州省湄潭县土地金融公司，后经重庆江津、宁夏同心示范引导，现已呈现出试点规模扩大、规范层次逐步提高的趋势。 （一）各地的实践做法 1.湄潭县试点——土地金融公司 1988年，经国务院批准，由中央和地方提供资金组建了贵州省湄潭县土地金融公司，但在实际运作中，其业务重心逐渐被非农贷款所取代。1989年2月公司发放土地使用权直接抵押贷款占比为71.6%，到1990年2月仅为15.58%。1997年因亏损严重被并入湄潭县农村信用联社，但是其成立本身和以土地使用权直接抵押（土地金融公司当时试点对象为林地及地面附着物抵押贷款，不包括耕地抵押贷款）贷款为主营业务，具有首创性启示意义。 2.佳木斯市试点——“四荒”土地抵押 2000年以来，佳木斯市农村信用社等金融机构开始尝试“四荒”土地使用权和 土地承包经营权抵押贷款①，截至2007年末，全市累计抵押土地面积达385万亩，发放贷款累计149071万元，受益农户达到50870户。但是此种尝试并没有突破现有的法律规定，其土地承包经营权抵押对象限于通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等农村土地承包经营权，不包括耕地、宅基地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权。 3.江津试点——江津模式 2005年国家开发银行重庆市分行推出“江津模式”，支持农业产业化发展。一是开发银行与江津市政府合作搭建融资平台，负责开发银行贷款的管理、企业信用信息的收集等。二是将农民专业合作社改造为农民股份公司，股东（承包农户和转承包者）以户为单位将剩余的承包年限内的土地承包经营权和附着物入股，但是农户口粮田不入股。三是建立贷款担保机制。农民股份公司向国开行贷款，由绿丰农业担保公司以其资产为其提供担保，同时农民股份公司以其股权作为抵押向担保公司提供反担保。上述做法规避了土地承包经营权不得抵押规定，一定程度上解决了规模化经营的资金缺口问题，但是揭开这种股权抵押的“面纱”，仍是将土地承包经营权排除在抵押物之外。 4.宁夏同心试点——土地抵押协会 2006年宁夏同心县农村信用社开始试点。其特点是：在每一个村选举成立土地承包经营权抵押协会，农户自愿加入，每户以不超过自家承包土地总数的2/5加入协会，每亩获得3000元左右的贷款，贷款期间土地仍由农民自己耕种。入股的会员需要贷款时，选择三户已加入了协会的村民和一名协会的常务会员作为担保人，与协会和担保人签订土地承包经营权抵押转让协议。村民完善了抵押和担保手续后，向信用社提出贷款申请时，再由协会与信用社签订总的担保协议，信用社审查完毕后放款。农户贷款到期不能偿还的，土地承包经营权转让给代其还款的担保人，或者由土地抵押协会转让给有意偿还贷款的其他村民，还清贷款后的抵押人可重新获得承包经营权。同心试点通过土地抵押协会实现对土地承包经营权的抵押权处置、变现，但不会改变土地集体所有性质和土地用途，还保留了抵押人的赎回权。同心试点以保证、抵押联合担保的方式，解决了家庭经营持续发展的后续资金不足问题，增强抵押人守约意识和能力，降低了金融机构发放贷① 郭立业：《佳木斯市农村土地使用权和承包经营权抵押贷款业务发展情况分析》[j]，金融参考，2008（8）。 款的风险。 5.福建明溪试点——扶持农业大户 从2007年开始，福建明溪开展基于土地流转的土地经营权贷款试点，其抵押人是土地流转中的承租方，承租方通过县土地流转服务中心从村集体或零散农户手中获取土地，并以租赁过来的土地承包经营权作为抵押物向农村信用社抵押贷款。据调查②，该抵押贷款主要为农业大户服务，截至2008年11月末，明溪农村信用社累计发放土地承包经营权抵押贷款588.9万元，涉及土地流转抵押面积3288.6亩，扶持农户40户，但明溪个体农户很少使用这种抵押贷款形式，而是更信赖贷款手续简便、经济的信用贷款、联保贷款和惠农一卡通。土地承包经营权抵押对农户信用具有增级的作用，可以使其获得更高信用额度（相较于信用贷款），因此明溪推出的土地经营权抵押贷款，是适合农业大户的贷款，为农村土地的规模化经营和农业产业化发展提供了契机。 6.信阳平桥试点——失地农户的社会保障 2008年以来信阳市平桥区进行了土地承包经营权抵押贷款尝试，其主要做法是：一是在区、各乡镇设立信用担保中心，