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社区主导发展理论与实践述评 孙同全1 孙贝贝2 （1中国社会科学院农村发展研究所；2中国社会科学院研究生院） 内容提要：本文对国内外社区主导发展（CDD）理论和实践进行了回顾，分析了各种观点及争论，认为CDD是一种提高扶贫效率和改善扶贫效果的有效机制，但是，其实际运行受到社区内外各种条件的制约，出现了运作机制的“黑箱”和“精英俘获”等现象，致使CDD的效果受到影响。CDD理论尚未超越经验层面，有待进一步抽象和提升。CDD体现了“以人民为主体”的价值理念，符合中国扶贫以及经济社会发展的总体战略和目标。在实践中不断调整和创新，应是CDD中国化的大方向。 关键词：社区主导发展 理论 实践 述评 一、引言 “社区主导发展”一词来自英文的community-driven development（以下简称“CDD”），是20世纪70年代发展起来的一种经济社会发展模式。其核心思想是，在经济社会发展过程中，让普通民众当家做主，决定发展项目及资金的运用。这种方式得到了以世界银行为代表的国际机构在国际发展领域内的广泛应用，对扶贫理念和方式以及贫困社区发展和治理方式产生了广泛而深远的影响。21世纪初，中国将CDD引入扶贫开发工作中，取得了一些经验和效果。不过，中国扶贫工作的一贯指导思想是政府主导。CDD在中国能否适用，既是一个理论问题，也是一个实践问题。 没有扶贫对象积极主动的参与，就难以形成有效的减贫机制，也难以实现扶贫目标，从而影响社会主义新农村建设与和谐社会建设的进程。所以，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》同时将“政府主导”和“增强扶贫对象自我发展能力”作为扶贫的指导思想和基本原则，提出“充分发挥贫困地区、扶贫对象的主动性和创造性，尊重扶贫对象的主体地位，提高其自我管理水平和发展能力，立足自身实现脱贫致富”。中共十八大也提出“必须坚持人民主体地位”，要求全党发挥人民的主人翁精神，“最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家做主”。 因此，回顾和分析CDD理论及其在国内外的实践经验，有助于进一步揭示CDD的意义和内涵，有利于更好地将CDD应用到中国的扶贫实践中去，进而更好地推动中国贫困地区经济社会发展。 二、什么是社区主导发展 （一）社区主导发展的定义 国际上对CDD有许多定义，按照被普遍接受的世界银行的定义，CDD是指将决策权和资源赋予社区成员及其组织，这些社区成员及其组织与能够回应其需求的外部支持性组织和服务提供者结成伙伴关系，为社区提供基础设施服务和社会服务等，组织经济活动，管理社区资源，为穷人赋权，提高社区发展能力和治理水平，加强对最贫困群体的保障（Dongier et al.，2002）。这些外部支持性组织和服务提供者包括各级政府、非政府组织、私营部门等。 上述定义有两个基本点，一是社区发展的资源，二是保证这些资源的控制权和决策权由社区掌握的一套制度。所以，刘胜安（2012）认为，CDD不是单纯的扶贫项目，其核心是加强农民的能力建设，其基础是农民的广泛参与，是一种尊重农民意愿、让农民当家作主、提升农民综合能力的机制。按照这一逻辑，社区只有掌握了资源的控制权和决策权，才能够主导本社区的发展议题和优先领域，并决定如何开展发展活动，从而实现社区的优先发展目标。 （二）参与式发展方法的出现 CDD是参与式发展和扶贫方法的一种。参与式方法起源于20世纪70年代的绿色革命。当时，推动绿色革命的国际农业研究网络（International Research Network on Agriculture）发现，为了更好地增加粮食供给，解决农村贫困问题，应该将注意力从研究农田系统转向研究农村的实际环境和农户的需求，因为通过研究农田系统得出的解决方案往往有利于大型的公司化农业组织，而农户得不到帮助。农业科学家们发现，在研究中邀请包括农户在内的当地人参与，能够利用他们掌握的当地知识，在短时间内全面地分析农田耕作体系，从而能够快速确定发展的“关键障碍”，回应当地人的发展需求，从而大大提高减贫方案的针对性和有效性。这些强调要有当地人参与而不是仅仅依靠科学家的专业知识和判断的一系列工作方法发展成为“参与式农村评估方法”（participatory rural appraisal，简称“PRA”）（沃斯，2004）。 由于能够更有效地回应穷人的需求，越来越多的国际发展组织在农村发展项目的更多环节（包括项目设计和执行等）让穷人参与进来，以提高他们获得生产性资产的能力，这样便逐渐形成了各种参与式发展方法。这些方法也逐渐成为国际发展组织开展农村发展项目的重要战略和基本方法。 （三）社区主导发展方法的形成 参与式发展方法是在社区层面实施的。不过，当这种方法