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发展型社会政策及其对我们的启示 张秀兰 徐月宾 摘要： 1990年代中期以来，社会政策的理论和实践模式发生了深刻变化，这集中表现在发展 型社会政策理论的形成和实践。发展型社会政策的核心理论是将社会政策看成是一种社会 投资行为，其基本依据是，社会政策对提高劳动力的素质有直接的作用，社会政策关系到 国家的可持续发展。发展型社会政策特别注重对人力资本的投资和社会的发展。 发展型社会政策对中国的借鉴意义是：（1）由于我国社会经济发展具有“发展”和“转 型”迭加的特征，社会问题空前密集，所以需要吸取发展型社会政策注重从中长期发展战 略的角度入手制定社会政策的理念；（2）吸取发展型社会政策关于投资于人力资本是反贫 困和提高国家竞争能力的根本措施的理念。 关于在中国实施发展型社会政策的思路，文章就最为重要的，且容易为论者所忽略之 处提出三点：（1）政府要在社会福利中发挥主导作用；（2）在政策设计中增加对家庭的支 持作用；（3）针对老人和儿童实施一些普遍性的社会福利。 关键词 社会政策 社会福利 社会发展 发展型社会政策理论的提出，刷新了我们许多旧有的认识，在社会政策理 论发展的脉络上具有创新性的贡献。本文将首先讨论发展型社会政策的理论贡 献及其主要理念和实践，然后结合我国的实际探讨其在我国应用的条件和方 法。 一． 发展型社会政策产生的背景及实践经验 过去的十多年来，社会政策的概念和形式比以往任何时候都宽泛或丰富了 很多。概括起来，这些变化主要表现在以下几个方面：（1）开始从社会投资的 角度来认识社会政策的作用。传统上，社会政策经常与社会支出（social spending ）或社会负担相提并论，现在则开始从社会投资的角度来重新认识其 作用。这样，对社会政策的概念和作用的理解已经从价值观领域走向了实用或 工具性的领域。（2 ） 将社会政策的功能与国家的可持续发展联系在一起。过 去，社会政策的功能或目标主要是社会稳定或社会公平，而现在则越来越多地 与全球化形势下一个国家的可持续发展的战略和手段联系在一起，如社会政策 1 1 强调对于人力资本的投资和公民社会的积极作用等 。（3 ）更注重通过社会政 策来影响劳动者从市场中获得收入的能力。20 世纪的大多数时候，虽然由于 角度的不同，理论界对社会政策的定义多种多样，但大多数都将这一概念界定 为市场以外的资源分配机制2 ，而现在则更注重如何通过社会政策来影响劳动 者从市场中获得收入的能力和结果，如强调“上游干预”和风险预防等3 。（4 ） 相应地，社会政策关注的对象也包括了非贫困者。社会政策所关注的对象不再 只限于老弱病残和贫困者等社会弱势群体，也包括了非贫困者，例如，如何帮 助普通劳动者实现工作和家庭责任的平衡正在成为西方很多发达国家努力的 一个目标4 。由于有了这样的变化，过去，社会政策教科书首先要对什么是社 会政策进行定义，而现在，要想讲清楚什么不是社会政策，反倒是一件困难的 事情。 上述社会政策的变化就包括了本文要讨论的发展型社会政策的一些核心 观念和理论。导致这些变化的原因是多方面的，包括国际政治形势等环境的变 化，但更直接的原因是人们对发展的重新认识以及全球化的影响。 （一）发展理论与发展型社会政策 发展理论中长期存在的两个现象是：一是将发展视为经济发展，二是将经 济和社会发展分别对待。近年来，这种状况有了改变，出现了许多新的认识。 首先看对于发展内涵理解的变化。美国学者沃斯在对过去近 60 年的发展 理论和发展观梳理之后，提出了发展是一个综合的协调的社会经济转型过程的 理论5 。沃斯赞同托达罗的发展的含义，即发展不是纯粹的经济现象，发展是 涉及整个经济和社会体系的重组和重新定位的多方面的进程。沃斯提出了发展 的三个核心价值和三个目标。三个核心价值包括生活必需品，即满足生活基本 需求的能力；自尊，成为一个人；摆脱奴役，能够选择。发展的三个目标包括 增加基本的生存必需品如粮食，房屋，医疗和保护，并扩大分配范围；除了更 1 OECD (2001)The Well-being of Nations: T