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渐进式统一城乡社会保障一体化模式 作者：陈天祥,饶先艳??来源：本站整理??发布时间：2010-05-14 13:56:00一、文献评估和问题的提出 一段时期以来，关于中国要不要城乡社会保障一体化的问题，学术界一直存在着分歧和争论，这种分歧和争论主要集中在一体化的必要性和可行性方面。支持一体化的学者认为，它是平等的公民权利、统一市场、减低管理成本和缓和社会矛盾维护社会稳定的必然要求，其可行性建议包括由政府、雇主和雇员共同出资建立社会保障基金、开征社会保障税、建立统一的社会保险管理机构等。反对一体化的意见也有不少，理由主要是认为目前中国的经济发展水平还较低、城乡和地区之间的差别大，因而建立统一的社会保障体系只能是一个长期目标，而不宜作为现实的社会保障政策。 另一种是折衷的意见，从操作上看更具有可行性。这种观点认为，城乡一体化中社会保障制度要统一但标准有别，或“条块”统一但城乡有别，一体化应主要集中于对人们基本生存权和健康权的保障方面，即“小保障”模式。相较于前两种意见，这一主张更具有现实可行性。 本文倾向于第三种折衷的观点，即我国应适时推动能满足居民基本生存权和健康权的城乡社会保障一体化体系。这里所讲的一体化并不是说城乡的社会保障水平和标准完全一致，而是指根据中国国情，打破城乡分割的二元社会保障结构，在社会保障制度设计上把城镇居民和农村居民作为一个整体来统筹规划，逐步缩小城乡之间在基本社会保障方面的差别，实现城乡在政策上的平等、体系上的有机统一，使城乡居民均能实现“老有所养、病有所医、困有所扶”。2003年新一届中央领导集体提出包括“统筹城乡发展”的科学发展观后，城乡一体化的社会保障体系建设就成了一个重要的政策方向。中共十七大报告更是强调要实现“社会公平正义”，建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”，“人人享有基本生活保障”。在2008年10月召开的中共十七届三中全会则明确提出构建“城乡经济社会发展一体化新格局”和城乡“公共服务一体化”，并提出了2020年的中期目标，即“城乡基本公共服务均等化明显推进”，从而使城乡社会保障一体化的政策十分明朗。我们知道，社会保障制度大多数情况下都是较典型的“由政府命令和法律引入和实行”的强制性制度变迁，政府创新制度的意愿县决定制度变迁的主导因素之一。另外，一些地方政府已经或者即将进行城乡社会保障一体化的积极尝试，如：本文中要探讨的广东省东莞市城乡基本社会保障一体化实践；广东、浙江、吉林和海南等省均已经在全省范围内实现了最低生活保障全覆盖；而更多的地市一级层次政府正在着手部署实现某一个单项社会保障领域的城乡一体化规划；在2007年3月召开的全国人大会议上，北京、上海、广东等发达地区先后提出了在未来几年建立覆盖当地全体居民的城乡统一的社会保障体系。可以预见，城乡一体化的实践将会在中国的大地上成为一股强大的社会建设潮流，其势不可阻挡。因此，现在再讨论要不要推进城乡社会保障一体化已变得毫无意义了，我们更应该努力探讨一体化的现实途径，为这一中国史无前例的实践提供知识支持。 然而，当我们浏览已有研究成果的时候，却不无遗憾地发现，已有的探讨中国城乡社会保障一体化的研究成果多停留于诸如一体化的必要性、可行性以及主观定性地提出了若干构想这样一些简单的表象上面，而没有深入一体化的具体实践之中，属于“纸上谈兵”，使人难以把握中国国情F的城乡社会保障一体化的真实世界，也难以为其提供具体的有可操作性的政策建议。个别研究虽然探讨了城乡一体化的实践形式，但也主要停留于定性化的描述上面，没有告诉人们一体化过程中需要解决哪些具体问题以及如何解决这些问题。再者，城乡社会保障一体化作为一种制度安排，是一个动态的演变过程，这就决定了我们也必须从过程这一角度去探讨其中的规律，诸如启动机制、过渡机制和城乡衔接机制等。有鉴于此，本文根据中国国情，在总结已有研究成果和政府相关政策文件的基础上，描绘出城乡社会保障一体化需要解决的主要问题和解决问题的基本途径，并在比较中借鉴，尝试性构建基于过程和实践形式的一体化模式，然后选择东莞市为案例，探讨其实践途径。 之所以选择东莞市为案例，是因为根据笔者所掌握的材料，它是国内率先全面实现了三大保障（养老保险、医疗保险和最低生活保障）城乡一体化的地级市。另外，东莞的案例与曹耳东等所描述的上海浦东新区的案例不同，它并没有经过“农民市民化”这一过渡阶梯，而是采取“循序渐进、小步快走”的方式较快地实现了农村居民与城市居民社会保障水平的大体一致，是另一种一体化的模式，具有一定的典型意义。 本研究实地调查的时间分为两个阶段：第一阶段是2007年7～9月的集中调研，对东莞市社保局工作人员进行深度访谈，了解东莞市社会保障制度创新的背景、进程、成效和存在的问题，并收集了大量的文献材料，包括政府的规范性文件、政府公报、工作总结、社