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公共信息服务机制的制度分析　　摘要:由制度分析理论可知，传统的公共信息服务机制以统治作为基本制度基础，因此公共信息服务机制更多体现的是统治工具而非为公众服务的工具，这就必然会偏离公共利益的目标，造成公共信息服务供求关系失衡。在管理型政府转向服务型政府的大背景下，服务型政府的性质决定了公共信息服务机制的基本制度基础是公众权利中心，这意味着公共信息服务机制在确认公众公共服务权利的同时，要求政府承担起保障公共信息服务供给的法定职责。电子政务为公共信息服务机制的改革与发展提供了强大的制度支持，也代表了这个方向的探索和实践。　　关键词：公共信息服务机制 公共信息资源制度基础 公众权利 电子政务　　　　一、引言　　　　笔者在2007～2008年电子政务课程的教学中，曾经让200多名学生带着两个封闭性问题登录政府网站查找与公众生活紧密相关的指定信息，要求其分别记录按照公众栏目、政府组织机构栏目两种路径查找的时间、结果、感受，并与通过百度等有哪些信誉好的足球投注网站引擎的查找时间、结果、感受对比。最终学生通过实际体验普遍得出的结论是：按照政府网站中政府组织机构栏目查找的命中率和速度高于按照公众栏目查找的命中率和速度，但都低于使用有哪些信誉好的足球投注网站引擎查找的命中率和速度。　　表面上看，上述问题是政府网站信息组织方式的问题，但深究其原因，是政府公共信息服务机制的问题。虽然电子政务已经实施多年，可是公共信息服务并没有完全摆脱对原有公共信息服务机制的依赖。事实表明，在社会对公共信息服务需求日益增长的形势下，这种权力型公共信息服务机制已经成为政府公共信息服务的严重障碍。　　　　二、权力控制下的公共信息服务机制　　　　政府是公共信息服务的主体，政府的信息行为取决于政府管理体制。政府的官僚体制奠定了权力型公共信息服务机制的制度基础，这是所有问题的根源。　　“官僚制首先是作为一种统治工具而存在的”[1]，在这种制度基础上，公共信息资源也具有了统治意义：一方面，公共信息资源与公众的利益有关，是满足人们社会、经济需求的资源，具有公共产品的属性；另一方面，公共信息资源又与国家的利益有关，需要满足国家统治的需求，从而具政治资源的属性。对公共信息资源这种双重属性，作为国家权力惟一占有者和行使者的政府，往往淡化了作为与公众利益相关的公共产品的意义，强化了作为国家政治资源的意义；缩小了公众权利的作用，扩张了作为公权力的作用。　　因而，作为社会、经济资源，国家可以依仗这些公共信息资源带来的利益进行统治；作为政治资源，国家可以依仗权威命令权力进行统治，这就使公共信息资源集中了利益控制与行政命令的双重权力。也就是说，一方面，政府能够以国家的名义管理国家公共信息资源。政府对公共信息资源的控制占有绝对优势，形成了对公共信息资源的统治，也就拥有了因信息优势而获得的权力。另一方面，鉴于公共信息的管理与服务隶属政府行政体系，政府组织可以强有力地控制公共信息资源的运作，这意味着可以对公共信息资源作有倾向性的权威价值分配，通过对公共信息资源的依赖形成统治。因此，公共信息服务机制的设计和制度安排都没有离开政府对社会实施管理与控制的角度。　　以统治为制度基础的公共信息服务机制，其结构必然是依仗国家行政权力所产生的权力依赖结构。在国家权力体制下，政府组织借助于遍布整个社会的行政权力，把大部分公共信息资源集中于政府的组织网络中，从而形成公共信息服务机制的权力依赖结构，即下级政府部门对上级政府部门的依赖，公众对政府的依赖。公众获取公共信息资源对政府组织的依赖，意味着对政府权力的依赖。政府部门依照相关的规则，选择性地为公众提供有限而且对统治有利的公共信息，使公众采取政府所期望的态度，公众只有以服从和依赖作为代价，才能获取这些公共信息资源。公众获取公共信息的自由被局限在相对狭小的空间里，势必造成人们可以在市场上并通过市场交换到自己所需的资源，但却无法通过市场或政府组织以外的途径得到自己所需的公共信息资源，使公共信息资源具有了垄断性和强制性的色彩。　　既然权力型公共服务机制的运作是权力运作，因而这种公共信息服务机制不可避免是一种自利机制。权力集中决定了公共信息服务的供给主体是政府行政机构，供给动力又主要源于行政命令和行政手段，公共信息资源的管理与服务都是围绕着政府组织活动。这就导致政府在公共信息服务中一切以自我为中心，而不是以社会公众为中心；一切方便自己，而不是方便服务对象。公共信息服务机制的运作完全是政府单方面意志的体现。公众在制度结构中的弱势地位决定了他们在获取公共信息的活动中处于弱势地位。他们既没有正常渠道表达自己的信息需求，也无法通过自身的活动来满足对公共信息的需求。　　此外，权力型公共信息服务机制的自利性还表现在以下两个方面：　　第一，缺乏政府自律的利益约束机制。在公共信息服务中，公共信息资源的所有权通过国家授权给政府，最终过渡到具