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关于地方人代会法定程序的几点思考 人民代表大会的运行方式和会议质量，直接关系到宪法和法律确定的人民当家作主权利的实现，直接影响到人民代表大会制度的发展和完善，影响到我国民主政治的推进。目前，在地方人民代表大会会议进行中还有不少值得认真思考的问题，有的看似合理的、通常的做法其实与立法原则和民主政治发展的要求尚有较大差距，还需从法律、制度上予以明确或从工作上予以改进，从而把党的十六大提出的关于政治文明建设的要求在民主政治的推进过程中加以落实。 关于人民代表大会的召集和预备会的主持问题 《地方组织法》第十二条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会会议由本级人民代表大会常务委员会召集。”第十三条规定：“县级以上地方的各级人民代表大会每次会议举行预备会议，选举本次会议的主席团和秘书长，通过本次会议的议程和其他准备事项的决定。”“预备会议由本级人民代表大会常务委员会主持。”常委会召集人代会会议，包括提出会议议程草案，主席团和秘书长名单草案，列席人员名单等其他有关事项。既然法律已规定由常委会负责召集人民代表大会会议，常委会又是以集体的方式行使权力，所以，凡由常委会提交人代会的有关文件草案都应当在常委会全体会议上表决通过。地方组织法规定了由常委会主持预备会，常委会是集体行使权力，从理论上说，预备会就应当是全体常委会组成人员集体主持，但是，实践中和法律规定还不尽一致，比较普遍的做法是由常委会主任、副主任、秘书长主持，在法律没有明确授权的情况下，这仍是个值得研究的问题。按照全国人大的解释，预备会议不是人大会议的开始，而是为人大会议做准备的会议。地方人大常委会会议议程一般是在正式会议上通过后才正式开会，而人民代表大会的会议议程、选举大会主席团和秘书长却要放在预备会上通过，从程序上看总感觉有降格处置的意向。当然，从法律规定的严密性考虑这种处置方式还是妥当的，《地方组织法》第十三条第三款规定：“县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，由主席团主持会议”，预备会不选举产生大会主席团，会议即无从进行。关于大会议案 《地方组织法》第十八条规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案”，“县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表五人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案”。按照全国人大的解释，议案是指要求人大会议审议并作出决定的建议。根据法律规定，按本条规定提出的议案，主要有法规案、决定案、决议案，另外是按《地方组织法》其他条款规定提出的人事任免案、国民经济和社会发展计划案、财政预算案、罢免案、组织特定问题调查委员会案等。因此，由常委会向大会提出的会议议程、主席团和秘书长建议名单草案等不能算是议案，而只是常委会为人民代表大会会议所做的准备工作。关于人民代表大会会议期间提出议案的主体，1995年修改《地方组织法》时即取消了一个代表团和法院、检察院可以向大会提出议案的规定。据全国人大的解释，司法方面的事项应当由全国人大及其常委会立法，地方人大及其常委会无权对司法方面的事项作出决定，所以，地方各级法院和检察院没有什么议案需要向本级人大及其常委会提出。对于为什么取消地方人大一个代表团提议案的规定，没有作出解释。但是有一点是大家都知道的，代表团之间人数差距很大，而每一个人大代表的权利是平等的，对某个议案的提出，该代表团的代表并不一定每一个人都赞成，若以代表团提出议案，即有将代表团领导的意志强加于其他代表的嫌疑；代表团与代表团之间是否代表人数多的代表团提出的议案分量就更大，这显然是不科学的。《地方组织法》十八条保留了“县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案”的规定，这是比较科学合理的。但目前在一些地方人代会关于议案的规定中，仍出现了关于“一个代表团可以提出议案”的规定，这与《地方组织法》的规定是相悖的，应当予以规范。关于议案的处理，实际上属于人大决定权的范畴，按照法律规定，人民代表大会主席团对代表议案有“搁置权”和“决定不提请审议权”，对法定机构的议案有“缓议权”和“决定不提请审议权”，对法定机构的议案有“缓议权”、“搁置权”，没有“决定不提请审议权”，将代表议案转作建议、批评和意见，实质乃是对“议案”的否定，或对“议案”的一种处理方式。目前，地方人代会人大代表联名提出的议案真正能被大会主席团确定为议案的很少，多数都被转作建议、批评和意见，这一方面是代表所提议案中具有全局性的重大事项较少，属于一般性的工作问题，或不属于本级人大职权范围内的事项，不适合作为议案办理；另一方面是主席团