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关于我国乡政村治模式的现实问题及其优化策略　　论文关键词：乡政村治 问题 优化　　论文摘要：人民公社体制终结以后，乡政村治模式在中国农村凸现出来。这有利于国家基层政权进行有效的行政管理，也有助于村民自己管理自己的事务，调动蕴含在 乡村中的巨大能动性 ，提高基层农村社会经济的运行效率，促进三农问题的稳步解决。但是，当前我国农村实际上的“乡政村治”模式存在各种问题，如职权不清，职能错位与缺位。这会影响我国农村的民主政治建设与社会经济的发展。所以需要在体制、法律层面对当前的“乡政村治”模式进行必要的调整。　　一、 我国乡政村治模式的产生　　我国在 l958—1983年期间，实行了长达 25年的人民公社模式。人民公社是一种党政不分、政企合一的模式。它把农民的自主权利几乎剥夺殆尽，极大地压抑了农民生产的积极性和主动性、束缚了生产力的发展，从而导致农村生产效率低下，农民生活贫困。随着家庭联产承包责任制的推广，原有的人民公社模式已经明显不适应时代的需要。因而在l982年l2月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的新宪法第 95条规定：“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”1983年 1O月，中共中央、国务院又根据这一规定，发布了《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》。于是乡镇政权建制在全国农村重新恢复。之后，l987年 l1月第六届全国人民代表大会常务委员会第 23次会议又通过了《村民委员会组织法(试行)》，并于 l988年6月 1日开始试行，于是在全国农村基层普遍地建立了村民委员会。至此“乡政村治”的政治模式完全代替了人民公社“公社、大队、生产队”三级管理的模式。　　在我国，“乡政村治”是作为“村民自治”的现实表现和应然选择被提出来的。“乡政”以国家强制力为后盾，具有行政性和集权性，是国家基层政权所在；“村治”则以村民意愿为基础，具有自治性和民主性，由村民自己处理基层社会事务。从权力的来源和功能看，农村社会的“乡政村治”的格局是由两种不同的权力构成的。一是 自上而下的国家权力，具体表现为在党的政治领导下的乡镇政府行政管理权，其功能是将国家行政管理传递到农村社会，乡镇工作人员领取国家薪金，并对上级政府负责。二是存在于农村社会的村民自治权力，其功能是在国家法律范围内，通过村民自治章程、村规民约等方式对社区加 以自我管理。　　同时，《村民委员会组织法》规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这一规定，一方面肯定了乡政府和村民委员会是两种不同的权力载体；另一方面强调乡政府与村民委员会的关系是指导与被指导(即指导 一自愿接受)的关系，而不是领导与被领导(即命令 一服从)的关系。其立法 目的是希望改变过去政权直接指令和干预农村、村民事务的做法，转变政府职能，使政府职能适应新时期行政权调整的需要，把属于村民自己的事务交还给村民自己解决。　　二、乡政村治模式存在的现实问题　　乡政村治中的“政”与“治”都具有行政性，使乡政与村治之间发生权力的交叉，“侵权”与“越权”难以避免。特别是在法律对村民自治的范围确定如此宽泛的情形下，乡政难免干涉村治，村治也很难不承担乡政下达的任务。乡政府为了实现其行政管理的职能，不能仅仅依靠对村委会的“指导”，它必须“领导”村委会。要村民完成乡政府布置的各项任务，显然仅靠村委会的“协助”是不行的，必须由村委会“负责”完成。而《村民委员会组织法》规定村民委员会只是群众性自治组织，由村民选举产生，对村民负责，并不对政府负责，政府无权对其下指令，乡政府只能直接把行政指令传达到村民。事实证明这是不可能的，结果，乡政府对村委会不得不“侵权”。　　另外，村委会要完成乡政府布置的任务，仅靠村民的授权显然也是不行的，它必须行使一定的行政管理权，但这又超越了《村民委员会组织法》所授予的村民自治权利。实践中，村委会承担着乡镇政府应该履行的职能，催粮要款都必须由它来完成。与村集体经济的发展等任务相比，这些都是硬指标，村委会的精力往往主要放在乡镇政府布置的任务上。村委会的考核与评价又是由乡镇政府进行，从乡镇政府的角度考察村干部，首先考虑的当然是对乡镇任务的完成情况。不少村干部还从乡镇政府领取一定的补助。这些都违背了乡政村治模式设置的初衷。　　正是由于这些现实问题的存在，导致目前我国的农村基层管理在很多地区出现了“上面管不 了，下面管不好”的尴尬局面。这一局面的产生背离了政策设计者的初衷，也违背了村民自治内含的“自我管理、自我教育、自我服务”原则。同时，这又使得村民自治中最核心的村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四项民主权利受到了侵害，影响了人民群众对农村民主政治建设的信心和发展地方