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地方自治制度的实践与背离 「摘 要」本文首先从实证与比较法的角度论证了我国存在普通地方自治制度的实践，进而分析了我国现行地方自治制度在运行中出现的诸多背离现象的主要特点：①联邦化； ②普泛化；③模糊化；④柔软化。这些特点使得我国中央与地方的事权混淆不清，容易导致完全的中央集权与完全的地方自治两种极端现象。为了解决这一难题，笔者从《宪法》的修改、《自治法》的制订、司法独立原则的贯彻、地方自治权的监督与保障五个方面对我国地方自治制度进行了展望。　　「关键词」普通地方自治，实践，背离　　地方自治作为一种开发人民智识，促进地方文明开化，提高民众自主能力的有效制度，自清末以降，备受国人注重。1907年清廷令民政部“妥拟自治章程”，宪政编查馆马上拟订了实行地方自治的清单，并于1909年1月与1910年2月先后颁布了《城镇乡地方自治章程》、《京师地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》等法规，并在直隶、山东、河南等地予以试行，取得一定实效。[1]中华民国成立后，为了履践孙中山三民主义的理念，在国民党统治大陆期间颁布的诸多宪法、宪法草案中，有三部宪法性文件规定了地方自治制度，并且还制定了一系列有关县自治的法规。1939年国民政府颁布了《县各级组织纲要》，将县确定为“地方自治单位”，推行新县制度的改革，至1946年底，共有1395个县、市实施了“新县制”，取得了历史上地方自治的最好成绩。然而，由于本世纪前半叶，我国长期处于内忧外患之中，军阀混战、外敌入侵以及后来的国内战争，使得地方自治制度同其它法律制度一样，因欠缺时间、空间二维度的支持，以致无疾而终。目前，我国安定、团结的政治局面进一步得到巩固，国家机构改革的浪潮正在稳步推进。因此，抓住机遇，完善业已存在的具有中国特色的地方自治制度，已刻不容缓。　　一、新中国普通地方自治制度的实践。　　所谓普通地方自治是指一般的地方政府实行的地方自治，英国、法国、日本、我国台湾省均采用这种地方自治形式。在大陆，绝大部分学者基于对现行宪法条文的字面理解，认为我国现在实行的地方自治制度仅限于少数民族聚居区，亦即我国实行的是民族区域自治制度，而无普通地方自治制度。这种观点值得商榷，因为：其一，某种法律制度的建立并非以有无相关法律规范存在为唯一标准。如一国宪政之存否，不以该国有一部冠以“宪法”的法典为泾渭之线，果真如此，则英国等采用不成文宪法者，则无宪政，而那些拥有洋洋宪典的极权国家，则为宪政模范之谓。再则，即使在采用成文宪法的国度里，往往因宪法条文的疏略与含混或因宪法条文与实际情形难以融洽，亦不免产生许多宪法习惯，作为成文宪法的补充。例如美国宪法在第二十二条修正案尚未通过前，其并非禁止总统作二届以上的连任，但其自华盛顿以来，竟成美国的一种宪法习惯。相似例子，均在各国不同程度地存在。[3] 因此，仅以宪法条文无明文规定为由，而否认我国普通地方自治制度的存在，难免有“教条主义”之嫌。笔者认为，我国是否存在普通地方自治制度，应从实质上，而非形式上考察。其二，所谓地方自治是指由居民选举的代表组成自治机关，地方事务的管理依照居民意志而定，居民对地方行政管理实行自主且有效的监督。考察各国实行地方自治的实践，所谓地方自治之内涵不外乎有以下几点：1、地方政府由当地居民选举的代表组成。在法国 ，大区、省、市镇三级均实行自治。以市镇为例，其地方机构包括市长和市议会。 市议会是市镇地方团体的议决机构，实行地方分权，负责管理市镇的公务。[4] 市长是市镇地方团体的执行机关，同时也是国家在市镇的代表。市议会由市镇居民普遍、直接选举产生。在3500人以下的市镇，采用两轮多数名单制，在 3500人以上的市镇，采用两轮多数比例代表名单制。凡是年满18周岁、享有民事权利和政治权利的法国公民均有选举权。市长和市长助理由市议会在市议员中选举产生。通常在每届议会第一次会议中举行选举或在市长出缺后第一次会议中举行选举。[5] 2、地方政府必须具有多种行政职务。在英国，每个地方政府职务的性质和数量依地方政府的种类而不同，也受地域大小，资源多少的影响，所有职务都由法律规定。一般而言，英国地方政府职权范围如下：①道路管理；②警察、消防、民防等公共秩序；③排污、垃圾、公害、卫生检查、消除贫民窟等环境卫生；④城乡计划；⑤水电、煤气、交通等公用事业；⑥ 青年就业、社会服务等福利事业。[6] 在法国，各个地方自治团体的权限是一致的。按1983年《划分市镇、省、大区和国家权限法》的规定，市镇议会主要权限包括：①组织和管辖市镇公务；②通过市镇预算； ③管理市镇财产。[7] 地方政府经费必须有一部分是由当地居民所纳地方税负担。在英国，地方政府的财政收入主要来自四个方面：地方税、中央补助金、杂项收入和借款。地方税的征收客体限于土地和建筑物等不动产，由占用