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对 “调控行政”中典型个案的规范与法理分析「摘要」使用自备的法律代价理论，对官府观念下压制型行政的法律问题进行分析，促进管制与调控型政府进行法律代价审思　　「关键词」行政，法理　　最近，某市工商局、安监局发布《通告》，责令城区和部分郊区经营危险化学品的单位，必须限时、统一进入新开发的集中市场经营（中文“市场”语义，是指群聚和买卖货物的有形“市”，法律史学研究标明 “市”习惯配备“市长”、“巡人”等管理角色），并规定对不服从者吊销行政许可。根据“请示文化”的潜规律，我们可以推定，政府部门联合发文，对“市场”进行大规模调整，一定具有更高层行政官员默认或明示授意。《通告》代表着一级城市政府的管理水平，标明了“管制与调控型政府”与“法治政府”的时差。　　这是一个典型的行政案例，引起了作者进行其规范剖析和学理思考的兴趣。它典型，是因为它体现了“管制与调控型政府”积极干预社会的特征；它典型，也因为它是以政治概念推动的“依法治理”，是“政法”一体的行政行为。在政治人和社会公众的一般视角，通常会将此行政行为，视为 “正当管理”――该行政行为的目的，被假设出“促进公共安全”、“加强安全生产工作”等正当的政治性意义，但是在法律上该行政行为存在严重问题。为了提高政府依法行政水平，缩短现今政府和“法治政府”的时差，笔者试对《通告》的法律性意义作出剖析。　　一、《通告》是否具有合法性的规范剖析　　（一）它是违法行政行为　　1、《通告》违反《行政许可法》。《行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《行政许可法》以上规定确立的信赖利益原则，目的在于克服行政许可机关朝令夕改、侵害被许可人利益的弊端。遗憾的是，《通告》擅自改变行政许可内容，变更许可的经营场所，没有对“公共利益需要”作出合理说明，对变更行政许可，没有提出任何补偿方案。根据《行政许可法》信赖利益原则， 对已经许可的危险化学品经营活动变更、撤销许可，政府应当完善决策程序，依法提出补偿方案。如果可以对被许可人随意变更、撤销行政许可，将导致行政机关随意行政，不断造成被许可人经济损失。　　2、《通告》违反《立法法》。依《立法法》规定，地方政府部门无权设定吊销行政许可证的行政处罚。《通告》规定不按时进入集中市场，吊销行政许可证照，于法无据。我国法律、行政法规、地方性法规、政府规章，没有化工单位必须集中经营的规定；没有禁止在城市市区从事化工商贸洽谈、签订化工产销合同和进行商业信息交换的规定。城市人民政府依法加强安全生产工作，不应禁止在城市市区从事危险化学品仓储和物流以外的、对社会安全无害的经营行为。《通告》擅自设定行政管制办法，干预市场主体对经营场地的合法选择权利，严重侵犯了企业经营自主权，设定吊销行政许可证的行政处罚，超越了自身行政权限。　　（二） 它是不适当的行政行为　　1、《通告》违反行政决策民主化要求　　2004年3月22日国务院发布《全面推进依法行政纲要实施办法》， 决策民主成为一种规范要求 .发布《通告》的行政机关，应当举行有管理相对人参加的行政决策听证会或者其他征求意见的决策措施。同时，按照《行政许可法的》规定精神，行政机关批准开办新市场，也应当听取集中经营所在地有利害关系的社会公众意见。 完全不听取市场经营主体、社会公众意见的行政方式，明显违背法律和法规性文件的规定。　　2、《通告》违反决策科学化要求　　禁止在城区从事危险化工品一切经营活动， 违背关于“安全”的生活常识。在城区从事危险化工品仓储、物流之外的经营活动，如商务谈判、签订合同，发放产品书面资料等商务活动，这和其他任何安全的社会行为一样，丝毫不损害城市公共安全，无必然发生灾患之虞。一律禁止在城区从事危险化工品商务活动，给合法市场经营活动戴上“危害社会公共安全”的大帽子，是反科学的行政乱指挥行为。同时，没有任何专家意见可证明，“集中经营”会带来集中经营所在地的社会安全。如果化工产品集中一地经营，可能增加危险化工品发生组合性灾患的可能性，不同品类的化学物质将形成更大社会危险，为处理泄露、火灾灾害事故增加了复杂性和技术难度。　　鉴于以上所述，“管制与调控型政府”的“正当管理”，在法律规范分析之后，确属不符合现行法律规范要求的“违法和不适当”的行政行为。我们可以发现，在政府积极干预社会的政府“时代特征”下，“正当管理”和“违法行政行为”往往就如此这般，成为政府行为这枚硬币的两面。而按照法治政府的基本原理，政府行为这枚硬币“正当管理”的另