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当前我国行政体制改革的重点及突破口选择[内容提要] 当前我国的行政机构改革与政府职能转变已陷入到了“双重困境”。关键在于中央与地方的“纵向权力下放”与“横向权力调整”互相脱节，致使一些深层次矛盾和问题虽经多次改革而得不到根本解决。因此，中国下一步应当依照《宪法》的规定，必须撤消职能定位模糊的“地区建制”，必须取消不符合法律规范的“地级市政府”，从“城乡合治”走向市、县分置（地级市一律改为县级建制），建立和完善实行“省直管县”或“省直辖市”的地方行政管理新体制。改革开放以来，中国始终跳不出行政机构“精简——膨胀——再精简——再膨胀”恶性循环的怪圈，也未能实现政府职能转变的根本性突破，已经陷入到了“双重困境”。问题的关键就在于，我国过去20多年的行政体制改革都是从横向调整政府的部门设置，但却没有从纵向减少政府的层级设置，中央与地方的“纵向权力下放”与“横向权力调整”互相脱节，致使一些深层次矛盾和问题虽经多次改革而得不到根本解决。前不久，温家宝总理在全国农村税费改革工作座谈会上提出了，“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点”[1]。这预示着中国政府改革将由减人、减事、合并机构的行政职能调整，开始扩展到了“减少层级”的行政体制改革。种种迹象表明，新一届中央决策层已不仅仅局限于在原有行政体制上去考虑政府改革的问题，而是更加关注从整个行政体制架构上去寻求政府改革的新突破。一、当前我国行政体制改革的重点是“减少层级”改革开放以来，我国相继于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年每隔5年进行一次自上而下的政府机构改革，2005年又开始进行以乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制为主要内容的“三配套”综合改革试点工作。这种所谓的“渐进式改革”，实质是按先易后难的顺序，撇开了地、县两级这个“中间层”，而把好改的放在前面改，把不好改的放在后边改，结果使我国行政体制改革的整体效果大大折扣。截止目前，国务院部门设置已由原来的100个减少到29个[2]（p82～83），人员编制也由1997年的3.4万人减少到2001年的1.7万人 [3]，省一级政府机构由原来的55个减少到40个，人员编制也精简了7.4万人[4]（p284）。由此可见，我国在每一个改革阶段也取得了一定的成果，但这与上世纪五六十年代相比，可谓“九牛一毛”。譬如，从1957年到1959年，全国共精简了30万名干部，其中有10万人回到工厂生产车间，有20万人下放到农村基层工作[5]（p170）。从1960年到1961年，中央各部门共精简了8万名干部，在京干部人数也由24万人减少到16万人。从1962年到1964年，全国共精简了82万名干部（其中包括中央机关1万人，地方干部81万人），党政机关干部人数也由268万人减少到186万人[6]（p92～93）。从1957年到1964年的短短7年间，全国共精简了120万名干部，而最近20多年的国务院和省级政府机构改革才精简9.1万名干部。更何况，这些人可享受“带职分流、定向培训”的许多优惠政策，结果使国家财政支出并没有因此而减少，相反还多支出了20%[3]。相比之下，美国前总统克林顿自1993年发起的一场历时8年的政府重塑计划，共裁减了42万人，节约财政开支达1360亿美元，可谓“干脆利落”[7]。日本一向号称“小政府”，更是把“裁员、节支、高效”作为一项长期性的工作来抓，从1968年到1991年共进行了8次裁员计划，裁减了26.7万人。从1984年到1988年，日本又撤消了54个设在地方的中央分局，改组、整编了178个府、县的机构设置；2001年1月，政府内阁也由原来的1府22个省厅减少到1府12个省厅[8](p38)。尤其值得关注的是，20世纪80年代以来，西方国家地方行政体制改革方兴未艾。“下放权力，扩大公民参与地方行政管理，使地方行政管理更加贴近公民，贴近实际，是西方国家地方行政体制改革比较普遍的做法”[4]（p281）；“有的西方国家还将地方行政管理纳入市场竞争当中，如果有的地方政府职能部门不能及时有效地为公民服务，而其他社会团体、甚至私人企业能够很好地提供这一服务，那么中央政府就将停止对地方政府这一职能部门的拨款，而将相应的款项拨给能够为公民提供良好服务的社会团体或私人企业”[4]（p282）。因此，西方国家地方政府规模的确定，主要取决于行政资源供给能力的强弱：即对那些经济社会相对落后的地区，允许保留其适度扩大或缩小政府规模的自主权，可制定一些特殊的“弹性政策”；对那些经济社会较为发达的地区，也不能因其拥有强大的财政供给能力，放任其扩大政府的规模，而是要制定一些“强硬政策”予以遏制；各级政府对社会经济事务的管理，也主要是通过培育和发展“第三部门”的途径，使之成为国家与社会、政府与民众、市场与企业之间的桥梁和纽带。根