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简论土地征收权配置缺陷及原因分析　　论文摘要 土地征收权包括征收申请权、征收审批权和征收执行权，它体现的是国家土地行政部门在管理土地配置活动中与土地所有权人、土地使用权人及土地违法行为人之间所形成的法律关系。当前我国土地征收权因为配置存在申请主体范围过大、审批不严以及执行操作不当等问题，从而衍生了诸多的社会矛盾，甚至危及法治进程，同时严重阻碍了城镇化进程和耕地保护的开展，本文试从我国传统法律文化、法律价值取向、我国行政体系以及权力监督的角度来分析土地征收权配置缺陷的原因，以期能够抛砖引玉，尽快破解土地征收权配置之难题。　　论文关键词 土地征收权 配置缺陷 行政体系　　一、土地征收权内容　　根据权力运行的一般原理，权力的实现离不开主体的实践，依据主体行使权力的过程我们可以总结出土地征收权的应有内容。根据2004年宪法修正案第21条的规定，为了公共利益的需要，国家可以依照法律的规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。也就是说国家是土地征收权的权力主体，但由于国家不是一个实体而欠缺行为能力，无法自己实施征地行为。为了满足公益的需要来征地，必须将土地征收申请权赋予给一些主体，让他们代表国家或者人民提出土地征收申请，同时还需要将土地征收审批权授予给一些政府机关，让他们代表国家审核土地征收申请人的征收申请是否符合法律的规定，另外，还要将土地征收执行权赋予给一些主体，让他们来代表国家具体实施获得土地的行为。 因此，我们从征收权被行使的三个阶段：申请、审批、执行来分析土地征收权，这样就可以涵盖征收权的所有内容了，即土地征收申请权，土地征收审批权以及土地征收执行权，特此说明的是关于申请权与审批权属于土地征收权目前在学术界几乎是没有异议的，本文将执行权纳入土地征收权之中是考虑到我国强制拆迁、暴力拆迁以及其他在征地后期执行过程中出现诸多困境的现实需要。　　二、土地征收权配置缺陷及后果　　（一）申请权配置缺陷及其后果　　1.实际申请人范围过宽，导致征地程序启动具有随意性　　根据有关土地征收管理办法以及土地管理法的规定，可以发现土地征收申请权的主体从1953年的国有组织到1998年的任何组织和个人，直至1998年之后名义上的征地申请人只能是政府，看似申请人范围的总体趋势是在缩小，但是这种缩小只是名义上的主体缩小，在实际上主体的范围十分宽泛且具有一定的随意性，即只要取得政府的支持，实际用地人即可轻松地在“幕后”间接启动征地程序。这类规定在计划经济体制下的弊端不会十分明显，但是不适合市场经济体制。因为在计划经济体制下，任何组织都是利益共同体，其所占有的生产资料属于公有，建设单位不能通过占有土地获得增值利益，授予几乎所有建设组织征收申请权，即使有缺陷，但是不会太严重，不会对占有土地的人造成很大的损害。但是，随着改革开放的逐步推进，特别是随着社会主义市场经济的发展和完善，加之土地固有的商品属性日益显露，各种组织和个人的利益日益独立，相互之间的利益冲突日益加剧，就可能出现为了个人和组织的私利而损害土地财产权人的现象，导致征地程序的随意启动，造成行政资源的浪费和土地资源的滥用。　　2.间接申请方式不当，引发土地财政愈演愈烈　　在直接申请的情形之下，申请人直接以自己的名义与被申请人发生关系，并且与审批机关接触，审批机关可以更清晰的、准确的审核土地申请的公益必要性，反观间接申请，一方面因为政府本身的为公共服务的职能属性导致其有浓厚公益色彩，当政府以自己的名义来替其他主体申请之时，很容易给审批机关以及广大群众一个以申请人身份界定公共利益的误导，最终致使公共目的条款失效；另一方面政府在间接申请中充当经纪人角色，在缺乏有效监督之下很容易滋生土地征收权腐败现象，或是政府为了政绩而与开发商沆瀣一气，只重经济发展而忽视百姓民生。更有甚者，低价征地高价卖出，以公益为名行土地财政之实，而政府从征地中获取巨额利益也是造成公共利益被泛化的根本原因之一。　　（二）审批权配置缺陷及后果　　1.审批主体不适当，导致被征收人救济困境　　目前我国土地征收审批主体只要是省级政府和国务院，这种权限集中上收主要是基于耕地保护的需要及对地方政府的不信任，国家这样做的本意是上收权力，加强审批权威性和公正性，但是我国幅员辽阔，行政体系建设十分庞杂，在实践中，在具体的土地征收中，征收审批机关只是根据书面材料进行审查，由于信息的缺乏和不对称，并不能起到真正的审查作用，只能流于形式。层层上报的结果就是中央审核的审批资料与地方的实情可能并不相符。而且这种审批的强制程度远远高于地方，基于我国的行政复议、行政诉讼等终局制度，被征收人并没有有效地救济途径。　　2.审批程序不当，有碍征地决策公正性　　“程序是看得见的正义”，没有程序的正义就难以实现实体的正义，当前我国审批程序不公开，缺乏公众参与机制，被征收人并不能够参与到土地