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简论完善我国立法授权制度探析 　　论文摘要 随着《立法法》修改列入十二届全国人大常委会五年立法规划，如何完善立法授权制度已成为法学界密切关注事项。鉴于现行立法授权制度存在着规范内容不周延甚至前后矛盾、仅对授权主体与多元被授权主体作出残缺不全的规范、绝对法律保留事项范围过窄等问题，修改《立法法》有关立法授权内容时，需要从改变分散规范模式为单独设章的集中规范模式、全面系统地规范各种立法授权主体和多元被授权主体、进一步扩大绝对法律保留事项范围等方面作出完善。　　论文关键词 立法授权 法律保留 授权法规 授权规章　　　　2000年颁布实施的《立法法》首次从国家法律层面对立法授权作出明文规范，这标志着我国立法授权制度开始走上了法制化轨道。十四年来的授权实践也表明，这些制度对规范我国立法授权法治化确已起到了一定的积极作用。但是，若将我国立法授权实践与《立法法》有关立法授权规范加以对比，就会发现：《立法法》中有关立法授权的规定存在着因规范内容分散而导致的不周延甚至前后矛盾、对授权主体和多元被授权主体未作全面系统规范、绝对法律保留事项范围过窄等问题，因此有必要以十二届人大常委会修改《立法法》为契机，对有关立法授权规范内容从以下几方面加以完善。　　一、《立法法》中应专章规范立法授权制度　　现行《立法法》将有关立法授权制度规范分散设置于：第一章总则第九条、第十条、第十一条；第四章第六十五条；第五章第八十一条第二款、以及第八十六条第二款。如果将这些有关立法授权的内容集中加以审视，就可以发现：分散规范方式容易导致规范内容不周延甚至对同一规范内容作出自相矛盾的规定。　　首先，《立法法》第九条规定不周延。第九条将法律保留事项区分为相对保留和绝对保留，并且规定了全国人大及其常务委员会不能授予国务院的三方面绝对法律保留事项。然而，该条规定在立法表述技术方面存在两方面的不周延问题：其一，该条规定没有明确相对保留事项能否授权特定地方制定授权的地方性法规或者授权的地方政府规章；其二，该规定也没有明确这些绝对保留事项同样也不能授予地方制定授权法规或者授权规章。因此，在修改《立法法》时，有必要在立法授权专章中明确规定相对保留法律事项不仅可以授予国务院而且可以授予地方立法主体，同时规定绝对法律保留事项不仅不得授予国务院而且不得授予地方有关立法主体，以全面、系统、周延地规范被授权主体以及禁止授权事项。　　其次，《立法法》第八十一条第二款与第八十六条第二款规范内容实质上存在冲突。《立法法》第八十一条第二款规定地方依据授权制定的授权法规可以变通法律并且在本经济特区范围内适用，但是第八十六条第二款又规定“根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决”。这会导致，只要有人对变通上位法的授权法规持有异议，该变通上位法的授权法规就不能直接依据第八十一条第二款规定在经济特区适用，而是需要全国人大常委会裁决后才能适用。《立法法》的这两条自相矛盾的规定显然需要在立法授权专章中作出协调规范。　　由此可见，《立法法》修改中，有必要采取单独设章模式，全面系统地对授权主体、被授权主体、可授权事项、禁授权事项，授权法规和授权规章的效力等内容作出全面协调规范，并构建完整的有关监督体系，从而最终实现立法授权法治化的目的。　　二、需要明确将全国人大常委会列为可以授予地方立法权的授权主体　　从我国授权实践历史看，全国人大及其常委会都曾作为授权主体，如1981年和1992年作出授权地方立法的授权主体是全国人大常委会，而1988年和1994年以及1996年作出授权地方立法的授权主体是全国人大。　　然而，从立法授权制度看，《立法法》第六十五条有关规范授权地方立法的内容中仅对全国人大作为授权主体作出规范，而没有对全国人大常委会作为授权主体作出规范。既然1981年和1992年授权决定仍在生效，那么在全国人大常委会收回这些授权决定之前，《立法法》就有必要统一对全国人大和全国人大常委会作为授权主体加以确认。　　由于依据现行宪法规定，全国人大与全国人大常委会分别对基本法律事项和其他法律事项制定法律，因此从逻辑上讲，《立法法》仅规范全国人大授权地方权力机关制定授权法规，会促使人们对全国人大可以将“基本法律事项”的立法权授予地方制定法规而全国人大常委会却不能将“其他法律事项”的立法权授予地方制定法规产生疑问。既然《立法法》仅规范全国人大作为授予地方立法权的授权主体与授权实践脱节，并且《立法法》不应无视全国人大常委会曾经授权地方制定经济特区法规的历史事实，那么基于全国人大和全国人大常委会立法事项权本身存在差异，在修改《立法法》时，应将二者一同作为可授予地方立法权的授权主体加以规范。　　三、需确认深圳等四个较大的市的人民政府仍是被授权主体