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简论我国环境影响评价公众参与制度评述　　论文摘要 环境影响评价是防止环境污染的预防性法律制度，而公众参与是环境影响评价程序的关键。评述了我国环境影响评价公众参与制度的源起、发展及功能，并针对该制度的现状及不足，提出了相应建议和对策。　　论文关键词 环境影响评价 公众参与 问题与对策　　一、环境影响评价公众参与制度概览　　（一）内涵　　环境影响评价简称环评，英文缩写EIA，是指决策者在作出可能带来环境影响的意思决定之前，事先对环境的现状进行调查，在此基础上提出各种不同的可供选择方案，就各种方案可能造成的环境影响进行预测、评价和比较，从而选择最适合于环境的意思决定。　　公众参与是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序、途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合公众的切身利益。公众参与是我国环境保护的一项基本原则，也是环境影响评价中的一项基本制度。　　（二）源起与发展　　环境影响评价作为一个概念最早是在1964年，由美国教授柯德尔提出。而作为一项法律制度环境影响评价与公众参与均源起于美国。1969年，环评这一概念首先在美国《国家环境政策法》中作为一项法律制度得到确立，而且最早对公众参与环境影响评价进行了规定。其后，被英国、加拿大、日本等多国所采用。　　环评制度在我国经历了从无到有，再到逐步完善的发展过程。随着我国经济的高速发展，环境问题日益凸显。在借鉴国外经验的基础上，结合我国国情，环境影响评价制度在我国逐步建立。1973年第一次全国环境保护会议后，环评的概念开始引入中国。1979年颁布的《环境保护法（试行）》对建设项目和老城市改造的环境影响评价作了原则性规定，正式确立了建设项目的环评制度。而后在《水污染防治法》、《大气污染防治法》《建设项目环境保护管理条例》等法律法规中也有类似的规定。2002年12 月8日通过的《环境影响评价法》，将环评制度从建设项目扩展到规划，我国环评制度发展到一个新的阶段。为了更好地实施《环境影响评价法》，2006年发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。《环境影响评价法》、《暂行办法》两部法律文件对公众参与制度作出专门的规定。　　（三）公众参与环境影响评价制度的功能　　1. 保证决策的民主与科学。政府可以代表公众实现公共利益，但容易受短期经济利益目标的诱惑，偏离环境利益的公共性基础。公众参与则使得公众意志输入决策过程，形成有效的制衡，体现了民主。同时，专家意见能得到充分尊重则避免了盲目性和不确定性，实现了决策的科学。　　2.保障决策的行之有效。让公众充分地参与到环评中来，对于环境政策的制定与重大环境项目的推进有着积极的配合作用。一方面充分的参与是对于公众主人翁地位的肯定，让他们能积极的主动地为政府的环境管理出言献策；另一方面，如果政府的决策是在充分考量了公众意见的基础上做出的，对于公众而言，该决策也较容易为公众所接纳，而且在执行过程中，公众也会积极主动地配合，不至于发生公众与政府对抗的局面。　　3.促进社会和谐发展。环境影响评价的公众参与作为公民行使民主权利的途径之一，其基本出发点是让环境决策更多地反映公众的意愿。它可以保障公民的意愿得到合理的表达，环境决策更易得到公众的接受和认可，消除公众与规划和建设项目方的对立情绪，有利于减少环境群体事件的发生，从而促进社会和谐发展。　　二、现状及问题　　我国《环境影响评价法》和《暂行办法》对环境影响评价公众参与制度做出了全面细致的规定，然而现实很残酷。从2005 年的圆明园湖底防渗膜事件到2012 年的四川什邡钼铜项目事件、浙江宁波PX 事件。这些事件说明表明我国现行的公众参与环评机制仍存在极大的不足和缺陷，迫使公众从体制内的意见表达转为体制外的抗争，故有必要对现行的公众参与环评制度进行反思。通过比较分析，我国环评公众参与制度主要存在三个方面的问题。　　（一）思想观念问题　　思想观念的进步是任何事业发展的前提，如果思想观念停滞不前，那么再好的制度设计也落不到实处。在长期的政府主导型环保工作模式下，大部分公众认为保护环境主要是政府、企业的责任，与自身无关，或者认为个人的意见对项目决策无关轻重，自觉或不自觉缺乏保护环境的社会责任感和参与意识。这正反映出公众的环保参与意识函待提高。　　于政府而言，理所当然地认为环保和环评是政府的工作范畴，与老百姓关系不大。如环境影响评价法在立法讨论期间，有人认为，现阶段中国国民素质还有待提高，让其参与到建设项目和专项规划的环境影响评价中除降低决策效率外，对于科学的环境决策毫无益处。实质上，这种观念严重阻碍了公众参与环境决策制度的建立、完善和实际的执行效果。　　（二）制度设计问题　　1.公众参与的深度和广度。环评公众参与的深度和广度主要涉及三个问题：　　第一是公众参与环评的范围不够广泛。公众参与的对象包