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简论法治视野下的事业单位改革探析　　[论文摘要]我国事业单位是历史形成的，随着我国各项改革的推进、社会主义市场经济体制的建立和完善，运行中存在的弊端逐步显现，深化改革势在必行。但由于种种原因，尤其是法制建设滞后，影响了改革的深入开展。因此，必须落实以法律来规范和引导事业单位改革，完善事业单位管理法律规范，依法积极稳妥地推进事业单位改革。　　[论文关键词]事业单位；改革；法制建设；协同　　我国事业单位是历史形成的，与传统的计划经济体制密不可分，是具有中国特色的、主要由政府负担并从事公共或公益事务的社会组织称谓。多年来，我国事业单位在促进我国科研、教育、文化、卫生等公共事业发展方面，以及为物质生产部门提供服务方面发挥了积极的作用。但是随着我国各项改革的推进，社会主义市场经济体制的建立和完善，我国事业单位在外部组织机构和运行机制方面存在的弊端逐步显现。因此，事业单位改革在我国改革发展大业中一直是个持续性的话题，不仅仅是因为事业单位改革包含内容丰富，更在于这场已经进行了30年的改革虽然从没有停止，但依然没有到位。在我国，对于事业单位及其改革的研究，传统上主要是由一些研究行政管理和非政府组织的学者进行，法学界的关注不够，这也直接导致了我国事业单位改革缺乏法律规制建设的协同，成为事业单位改革进展缓慢的一个重要原因。　　一、事业单位的定义与分类　　我国“事业单位”这个概念最早出现在1955年第一届全国人大第二次会议《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》中，并一直沿用至今。1998年国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》将事业单位定义为：事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织；成思危[2]将事业单位定义为：为了社会公益目的，由各级政府、企业法人、社团法人或公民个人出资以及上述法人和自然人的某种合资形式依法举办的，依法自主运作，独立承担民事责任，从事教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非营利性社会服务活动的独立法人。行政法规层面也已将事业单位明确定性为公共机构。如2008年发布的《公共机构节能条例》第二条规定：本条例所称公共机构是指全部或部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。事业单位概念虽多次演变，各有不同，但都强调事业单位提供服务的公共性、公益性、非营利性和服务领域的广覆盖性。　　目前，关于事业单位的分类有多种标准，如按照财政管理方式划分，即按照事业资金是否由财政全额支出划分，可以将事业单位划分为全额拨款事业单位、差额补贴事业单位、自收自支事业单位三大类；按照事业单位的职责性质划分，即按照事业是否为政府必须履行的职能或市场无法提供的，分为代担行政角色的、担当社会角色的、代担市场角色的三大类；按照事业单位提供服务的行业划分，即按照事业单位从事事业的领域划分，中编办将事业单位分为二十五类。中编办经国务院批准制定的《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》（征求意见稿）按照社会功能，将事业单位划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三大类。　　二、事业单位的改革背景和必要性　　事业单位作为我国特殊的社会组织，产生于计划经济体制。在传统计划经济体制下，设立了大量的从事教育、科技、文化、卫生等事业单位，履行着提供公共产品和公共服务的职责和功能，也曾为推动我国各项事业的发展起了重要而积极的作用。但随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的日益完善，传统事业单位运行体制越来越不能适应经济与社会发展需要，事业单位管理运行存在着诸多问题：　　（一）事业单位定位不清，政府角色错位　　事业单位是依法设立的从事教育、科技、文化、卫生等公共性或公益性社会服务，不以营利为目的的社会组织。在传统计划经济体制下，教育、科技、文化、卫生、体育等机构都是由各级政府主办并主管的事业主体。政府对各事业单位下达指令性计划，各事业部门和单位去完成国家计划。政府既是事业单位的所有者、经营者，又是事业单位的管理者和运行指挥者，同时兼任了“裁判员”和“运动员”的双重角色，造成了定位不清、角色错位的客观现实。　　（二）事业单位内部机制僵化，效率低　　由于公立事业单位隶属于政府部门，各种事业活动主要靠行政部门运用行政手段进行组织协调和管理。主管部门对事业单位从工资、福利、人事到资金、项目和具体业务，都进行直接管理，使得事业单位成为主管部门的附属，缺少有效的约束机制和竞争激励机制，最终会丧失人才的积极性和创造性的提高，从而影响办事效率和社会效益。　　（三）事业单位规模大，财政负担重　　事业单位供应范围大，财政包揽项目多。大部分事业单位由政府主办主管并直接给予财政拨款，实行事业经费供给，国家财政拨款是其经费的唯一来源。一方面行政单位人员编制较为严格，事业单位变成了一部分人