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简论耕地管护法律制度存在的问题及完善策略 　　[论文摘要]近年来，我国农村违法占用耕地现象愈演愈烈，造成耕地面积不断减少，耕地质量急剧下降，对我国农业发展、粮食安全和生态环境等产生影响；究其原因主要是耕地管护法律制度存在一些不足以及耕地违法查处力度不够、执法不严等造成的；因此完善耕地管护法律制度，切实依法加强耕地管护已是势在必行、刻不容缓。　　[论文关键词]耕地管护；法律制度；缺陷；完善　　管护好耕地关乎到粮食安全，生态环境，农业和农村经济发展以及社会稳定等一系列重大国计民生问题。因此我国非常重视加强耕地管护工作。我国《土地管理法》第四章规定了“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”、“耕地占补平衡”、“鼓励依法开发未利用土地”以及“土地整治”等措施加强耕地管护。经过十多年艰苦努力，我国耕地管护工作取得了创造了粮食“八连增”和数十年促进经济持续快速增长的骄人成绩。然而在看到这些成绩同时，我们也应该清醒地认识到：我国当前在耕地管护方面还存在许多问题亟待解决，比如耕地面积还在不断减少、质量在急剧下降、集约化节约化利用程度不高等。分析耕地管护中存在的问题及产生原因，探究其完善对策对于进一步完善我国耕地管护法律制度，确保粮食安全，促进农村经济健康可持续发展具有重要意义。　　一、我国耕地管护中现存的问题　　（一） 耕地管护法律制度存在不足　　1.耕地产权关系界定不明晰　　我国《土地管理法》规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，由本集体经济组织的成员承包经营；在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的或转由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”这种模糊的耕地产权关系和限制流转的规定一方面造成了耕地管护责任主体缺失，不利于耕地管护；另一方造成耕地流转程序???杂，不利于耕地流转和集约化经营；同时还造成征地补偿中农民受益最低，使得农民对耕地缺乏归属感，失去管护耕地的积极性。　　2.耕地占补平衡制度欠完善　　《土地管理法》第三十一条规定“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设用地经批准占用耕地的按‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”但是本法并没有制定严格、具体的开垦耕地质量验收标准，结果导致验收开垦耕地无标准可依。现实情况是一部分开垦出来的耕地质量跟不上被占用耕地的质量，另一部分被占用耕地以缴纳开垦费的方式解决，从而造成我国耕地面积不断减少，质量不断下降，并且已经对我国粮食安全造成影响。据海关统计数据显示：2012年我国进口大米231.6万吨，同比增3.1倍，为2000年以来最高值。国务院发展研究中心副主任韩俊明确指出：中国粮食自给率已经跌破90%。如果按一人一年吃800斤粮食，2012年相当于进口粮食养活了1.9亿中国人。　　3.村民住宅及乡镇企业建设规定欠科学　　《土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”然而本法也没有对乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设做出详细规定。　　4.违法成本低、执法不严　　虽然《土地管理法》第七十四条规定“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但现实中上述违法违规行为极为常见，尤其是占用耕地建房、建坟。现实中较为普遍的做法是对违法占用耕地建房的“以罚代拆”，对于占用耕地建坟的则只能不了了之。这种处罚对违法者毫无威慑力，还会给农民造成一种错觉：只要有钱就可以违法。　　（二）耕地违法督查力度不够　　根据我国《土地管理法》规定，目前只有县级以上人民政府土地行政主管部门对土地违法行为具有监督检查的权利，乡（镇）、村一级还没有专门的土地违法监督检查机构。　　（三）耕地管护法律意识淡薄　　由于缺乏对耕地管护紧迫性及相关法律知识的大力宣传，一些农民甚至是乡（镇）、村干部对我国耕地面临的严峻形势不太了解，对耕地管护的法律知识不知晓，还总以为我国地大物博，占用一些耕地没关系。一些违法占用耕地建房、建坟、建厂的农民根本不知道自己的行为是违法行为，有的认为只要有钱、违法也没关