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乡村建设规划许可制度探讨与优化 付明达 摘要:建立与完善乡村建设规划许可制度是促进乡村发展，规范乡村建设活动，实现城乡一体化发展的必然 途径。2008 年，《城乡规划法》提出建立乡村建设规划许可制度的明确要求，并对该项工作的基本原则进 行了规定。经过六年的酝酿与探索，2014 年，《乡村建设规划许可实施意见》将这项任务的条件、机关、 程序等内容加以深化，为乡村建设规划许可制度的建立与完善指明方向。但是，目前看来，乡村建设规划 许可制度在许可申报条件、程序、内容、要件等方面都存在改进空间，与管理流程相对完善的城市建设规 划许可制度相比还有很大差距。本文即从乡村建设规划许可制度入手，核心关注乡村建设规划许可证的发 放流程与要求，明确乡村建设规划许可制度转型方向，探索乡村建设规划许可制度法定内容的不足，阐明 乡村建设规划许可制度的实施困境，在总结各地实践创新的基础上，针对现状提出优化建议。 关键词:乡村建设规划许可证 城乡规划法 规划许可制度 1.乡村建设规划许可制度转型 1.1 城乡二元规划管理体制转型为城乡统筹规划管理体制 以2008 年1 月1 日《城乡规划法》在全国实施为分界点，我国规划管理体制由城乡二 元向城乡统筹转型。在法律依据层面，2008 年以前，我国依据 《城市规划法》与 《村庄和 集镇规划建设管理条例》来分别管理城市规划与乡村规划，在管理机关层面，乡村规划管理 职能部门为建设行政主管部门，在管理手段方面，城市、镇规划区实施 “一书二证”（《建 设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》）管理，在村庄和 集镇规划区内实施 “一书” （建设项目选址意见书）管理；在2008 年 《城乡规划法》实施 以后，在法律依据层面，城乡均依据 《城乡规划法》进行规划管理，在管理机关层面，乡村 规划管理职能部门由建设行政主管部门转变为规划行政主管部门，在管理手段方面，城市、 镇规划区仍然实施 “一书二证”管理，在乡、村庄规划区内实行《乡村建设规划许可证》管 理 （简称“一书三证”管理），最终实现由城乡二元规划管理体制向城乡统筹规划管理体制 的转型。 1.2 事前许可转型为事中审批 随着《城乡规划法》的实施，乡村建设活动的规划管理由事前许可向事中审批转型。《村 庄和集镇规划建设管理条例》规定，在村庄和集镇规划区内，进行三大类建设：乡镇企业、 公共设施和公益事业建设和村民住宅时，县级人民政府建设行政主管部门出具选址意见书 后，建设单位方可依法向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府批准后， 由土地管理部门划拨土地。“一书”成为办理用地手续的前置条件，加强了选址管理。该条 例将行政许可设置在乡村建设项目的选址阶段，从源头上解决了项目选址不符合规划的矛 盾，从项目的立项阶段就加以管理控制；但是，由于选址意见书只是对项目的选址从规划角 度进行审查，而对项目的规划方案、建设工程方案都缺乏法定的行政许可环节，导致后续管 [1] 理缺失，影响规划的有效实施 。 而《城乡规划法》规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业 建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共 和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管 部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理 用地审批手续。该条例将乡村建设规划许可证设置在农用地转用审批手续与用地审批手续之 间，由事前许可转变为事中审批，强化了对于农用地转用审批的重要性，进而加强对于农用 地的保护，避免农用地受到建设活动非法侵占，实现乡村建设活动管控手段的强化。 2.乡村建设规划许可制度探讨 2.1 《城乡规划法》法定原则 《城乡规划法》对于乡村建设规划许可制度，尤其是乡村建设规划许可证的发放流程进 行了原则性规定，具体规定如下：①许可适用范围：乡、村庄规划区；②许可适用情况：将 乡村建设行为分为三类，包括乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建 设，其中乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及占用农用地进行农村村民住宅建设必 须申请乡村建设规划许可证，使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法则由各 省、自治区、直辖市制定；③许可受理机关：乡、镇人民政府；④许可审批机关：城市、县 人民政府城乡规划主管部门；⑤许可受理流程：如需占用农用地则需先办理农用地转