连续或继续状态违法行为行政处罚追究时效辨析.docVIP

连续或继续状态违法行为行政处罚追究时效辨析 ----对三起案件的思考 □ 李卫群 行政处罚追究时效，是指行政机关对行政违法当事人违反行政管理秩序的行为依法追究其行政责任、给予行政处罚的有效期限。这项制度的确立，对于促进行政机关提高行政管理和行政执法效率，保障行政机关及时查明案情收集固定证据并依法准确地作出行政处罚，保护行政相对人的合法权益有着十分重要的意义。 行政处罚法第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。这一规定包括以下几层涵义：（一）违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。根据这一规定，行政处罚主体对超出二年才发现①的行政违法行为，除法律另有规定外，原则上不再进行处罚。（二）法律对行政处罚时效另有特别规定的，适用特别规定。② （三）时效的计算起点是违法行为发生之日。所谓违法行为发生之日，应当理解为违法行为成立之日。由于法律、法规对各种违法行为所规定的构成要件并不相同，因而认定违法行为成立的标准也不相同：有的只要是实施了某种规定的行为即构成违法，而并不需要某种危害后果的产生，行为实施之日就是违法行为发生之日；有的则需要有某种危害后果的产生才构成违法为，对此应当从该危害后果产生之日起计算。（四）对于违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。 执法实践中，我们发现，在对连续或继续状态违法行为行政处罚追究时效的认识和把握上各方意见不一、分歧较大。本文试结合三起案件，对连续或继续状态违法行为行政处罚追究时效作一粗浅的分析，以求教大方。 【案例一】南京※※建筑材料开发有限责任公司商业贿赂案。经查，当事人在向南京※※房地产开发公司进行建筑材料供应过程中，为争取交易机会、排挤竞争对手，当事人之法定代表人杨某分别于2004年3月、2005年2月两次向对方总经理孙某等人行贿3万元、6万元。2006年10月，南京※※房地产开发公司上级主管局纪检部门陆续接到举报并对孙某等人受贿一事展开检查，后将案件转至检察机关立案侦察。2007年3月，人民法院在对孙某等人作出一审判决后，将杨某的行贿的事实及证据函告工商机关。办案机构查明了案件事实。 本案审理时，在当事人2004年3月的行贿行为是否超过行政处罚追究时效这一问题上产生两种不同的意见。 第一种意见认为：从总体上看，当事人的两次行贿行为处于一种时间上的连续，可以认定是一种有连续状态的违法行为。当事人的行为于2006年10月被发现，距离连续的行贿行为终了之日（即2005年2月）并未超出两年，行政机关可以对两次行贿行为一并作出处罚。 第二种意见认为：当事人的两次行贿行为虽然在时间上有连续性，但从违法行为的构成要件上来分析，还是两个独立的行为，既然是独立的行为，那么，还是要分别依照行政处罚法的规定来计算每个行为的追究时效。本案中，当事人第一次行贿行为于2004年3月实施，直到2006年10月才被发现，已经超出了行政处罚法所规定的行政处罚追究时效，也就不能对当事人第一次行贿行为作出处罚。 我们赞成第二种意见，理由是： 一、违法行为有连续状态，是指行为人在一个相对的时间内基于同一个违法故意、连续实施数次性质相同的行为，这些行为违反了同一法律法规。单独来看，行为人的每一次行为均可构成一个独立的违法行为，但这些违法行为之间在时间上又处于一种前后连续的状态，因此才构成连续状态的违法行为。 二、本案争议的焦点在于：正是由于连续状态的违法行为是由数个单独的违法行为连续构成，那么，是否当然意味着对连续状态违法行为的追究时效要从最后一个单独行为“终了”之日起算？我们的意见是否定的。 （一）连续状态的违法行为是相对于数个单独违法行为而言的，没有数个单独违法行为也就没有所谓的连续状态的违法行为。在连续状态的违法行为中，每个单独违法行为发生的时间、行为的手段以及由此产生的法律责任往往并不一致，如果一概以凡是违法行为有连续状态的，都从最后一次单独违法行为终了之日起计算追究时效的话，势必犯下以偏概全的逻辑错误，也有违公正。 （二）在计算时，不能笼统地将最后一次单独行为的“终了”之日作为整个连续状态违法行为的“终了”之日，而是要分别以每个单独行为的“终了”之日来计算其追究时效----从最后一次违法行为被发现之日起上推两年，两年以前的就不予追究，但应当作为对之后行为从重处罚的情节予以考虑。 最后，办案机关采纳了第二种意见：只对当事人2005年2月的行贿行为作出认定并作出了从重处罚。 本案引出的思考 连续状态的违法行为是由数个单独违法行为引起且数个单独违法行为在时间上处于连续状态，由于每个违法行为发生的时间、行为的手段和法律责任都不一样，所以还是要分别依照行