项目制：一种新的国家治理体制.pdf

项 目制 ：一种新的国家治理体制 渠 敬 东 摘 要 ：作 为 新双轨制 的增量部 分 ，项 目制 旨在 通过 国家财 政 的专 项 转 移 支付 等 项 目手 段 ，突破 以单位 制 为 代表 的原 有科层体制 的束 缚 ，遏 制 市 场 体制 所 造 成 的 分化 效应 ，加 大 民 生 工程 和公共服务的有 效投入 。 以项 目制 为 核 心 确 立 的新 的 国家 治理体制 ，形成 了 中央 与 地方 政府之 间 的分级治理机制 ，并 对基层 社会产 生 了 诸 多 意外后 果 。 项 目制 所 引起 的基层 集体债务 、 部 门利 益 化 以及体制 的 系 统风 险 ，对 于 可持 续 的社会发展将产 生 重 要 影 响 。 关键词 ：项 目制 新双轨制 项 目经 济 项 目权力 项 目链 作者 渠敬 东 ，社会 学 博 士 ，中 国社会科 学 院社会发展 战 略研 究 院研 究 员 (北 京 100006)。 一 、 引 说 改革开放以来 ，政府与市场始终是决定着 中国社会经济发展总体格局的两大主 导因素 。 从历史经验看 ，若市场逻辑极端化 ，没有 国家及其他社会 因素 的调节 ，不 仅无法使市场沿着具有社会保护作用的规范化方 向发展 ，同时也会造成社会分配的 两极化和社会的分化 ，使社会各层级之间交互博弈 ，形成孟子所说的 “上下交征利” 的危险局面 。 但是 ，若过于强调总体性治理逻辑 ，改革曾经释放 出来 的社会空 间和 自由资源 ，乃至社会整合得以有效调节的各种习惯和传统因素 ，也将受到损害 。 在经典社会学家的分析中，从不缺少关于国家和市场的讨论 。 有别于其他学科 视角的是 ，社会学更为突出社会总体性的结构关系及各要素相互转化的机制 ；换言 之 ，在社会演化的不同历史阶段 中 ，总有某种主导性的制度逻辑起着关键性的作用 。 在任何社会中，国家的存在是常态 ，①^ 现代市场的存在也是常态 ，②^ 仅靠权力或利 ① 波兰 尼认 为 ，从来就 不 存在所谓 自我 调 节 的纯粹 市 场 。 参 见 波 兰 尼 ： 《大 转 型 ：我 们 时 代 的政 治 与 经 济起源 》，冯 钢 等 译 ，杭 州 ：浙 江 人 民 出版社 ，2007年 。 ② 塞勒 尼认 为 ，社会 主义体制 中 总有市场 因素存在 。 参见塞勒尼等 ： 《社会主义经 济体制 》， 益的分析逻辑 ，不能揭示社会存在的真实样态 。 我们必须寻找能够将社会经济诸领 域的结构要素统合起来 ，并形成具体运行机制 的线索 ，才能牵 一发而策动全身 ，发 现社会总体运行的内在规则 。 譬如 ， “单位制 ”研究就是一个很好 的例子 。 单位制这一概念既不单指 “单位 ” 这种组织的形式 ，也非单指一种制度主义理解上的 “单位制度 ”，而更突 出的是一种 体制的精神性内涵 。 在单位制研究中 ，我们更清楚地看到的是特定历史时代 中总体 性的结构关系 ，即原有体制下进行权力和资源配置的各个行政层级结构 ，以及完全 嵌套成为庞大的集权体制的总体社会 。①^ 单位制确立了所有社会要素所依赖 的路径 ， 国家的行政指令 、 组织的科层等级 、 交易的价格规制 、 资源 的封 闭控制 、 成员间的 庇护关系乃至人们的生活方式和伦理意识 ，都由单位制这种主导逻辑来决定。②^ 由此看来 ， “单位制 ”是一种社会学独特的概念工具 ： (1)在一个特定的历史阶 段或环节中 ，作为一种制度枢纽 ，主导着各社会要素和领域的结构关联 。 (2)从中 央到地方 、 从国家到市场 ，都 由此统合起来 ，形成上下之间动员 、 中介与反馈等一 系列动态的运行机制 。 (3)具有孟德斯鸠或托克维尔所说的民情 (mores)意涵 ， 即制度的作用已经完全扩展到人们的意识形态 、 思维图式和生活方式 ，形成一种全 社会的风习。 (4)不仅表现为一种制度化的体制 ，也刻画着一段特定历史时期的时 代精神 。 单位制时代里 ，人们只要调换一个单位或升迁一个级别 ，他的人