唐代的社会救助制度及其管理.PDF

第 1 卷第 2 期 社 会 保 障 评 论 Vol. 1, No. 2 2 0 1 7 年 4 月 Chinese Social Security Review A p r . 2 0 1 7 唐代的社会救助制度及其管理 ·中国社会保障史· 唐代的社会救助制度及其管理 丁建定 ［摘 要］ 唐代社会救助制度包括针对自然灾害的救助和预防制度，以及针对特殊困难群体的社 会救助制度，既有直接性赈济，也有间接性救助。唐代亦建立了比较系统的社会救助法律体系、管 理机构、职官体系以及完备的运行机制。制度体系与管理机制的相对完善，使得唐代社会救助制度 的功能和效果较之以前显著改进。 ［关键词］ 灾害救助；贫民救助；社会救助管理；社会救助功能 唐代是中国古代历史的重要发展阶段。在政治方面，唐代建立起比较完善的政治体制，中 央实行三省六部制，地方行政分设州、县两级，州设刺史，县设县令，县以下设乡里坊制度。 在经济方面，唐代继续实行均田制和租庸调制度，政府根据财产和户内丁口的多寡，将民户划 分为从上上到下下九个等级，民户根据户等缴纳赋税并服各种劳役。在社会治理方面，唐代尤 其是唐代前期的多位皇帝鼓励和发展农业生产，实行轻徭薄赋政策，任用贤能之人，接纳善言 谏语，力戒奢华淫逸，倡导勤俭节约，整顿吏治，废除苛法，严惩贪污，出现了历史上著名的 “贞 观之治”和“开元盛世”的局面。在社会保障方面，唐代不仅具有比较系统的社会保障思想， 而且建立起了包括社会救助制度、社会优抚制度和社会福利制度在内的制度性社会保障，还具 有比较全面的宗亲保障、互助保障与慈善救济等非制度性社会保障，更建立一套比较完善的社 会保障管理部门、职官、社会保障相关法律以及社会保障实施与监管机制，这使得唐代成为中 国古代社会保障发展的重要时期，而社会救助制度更是唐代社会保障制度的基础和核心。 一、唐代的灾害救助与预防制度 灾害救助与预防是中国古代社会救助制度的核心内容，义仓制度则是灾害救助与预防制度 的主要措施。唐代义仓制度进一步发展，并构成唐代灾害救济与预防制度的基础。《旧唐书·食 货志下》对唐代义仓制度的兴废作了详细的记载，贞观二年（628 年）四月 ，尚书左丞戴胄上 ［作者简介］ 丁建定，华中科技大学社会学院教授、博士生导师、院长。主要研究方向：社会保障制度史、社会 福利思想、社会福利与服务。 ［基金项目］ 教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国社会保障制度整合与体系完善研究”（13JZD019）。 ·102· 第 1 卷第 2 期 社 会 保 障 评 论 Vol. 1, No. 2 言曰 :“水旱凶灾，前圣之所不免。国无九年储蓄，礼经之所明诫。今丧乱之后，户口凋残， 每岁纳租，未实仓廪；随时出给，才供当年，若有凶灾，将何赈恤 ?故隋开皇立制，天下之人， 节级输粟，多为社仓，终于文皇，得无饥馑。及大业中年，国用无足，并贷社仓之物，以充官费， 故至末涂，无以支给。今请自王公已下，爱及众庶，计所垦田稼穑顷亩，至秋熟，准其见在苗， 以理劝课，尽令出粟。稻麦之乡，亦同此税。各纳所在，为立义仓。若年谷不登，百姓饥谨， 当所州县，随便取给。”太宗曰 :“既为百姓预作储贮，官为举掌，以备凶年。非朕所须横生 赋敛。利人之事，深是可嘉。宜下有司，议立条制。”户部尚书韩仲良奏 :“王公已下，垦田 亩纳二升；其粟麦粳稻之属，各依土地。贮之州县 ，以备凶年。”“可之。自是天下州县始置 义仓，每有饥谨，则开仓贩给。以至高宗、则天，数十年间，义仓不许杂用。其后公私窘迫， 渐贷义仓支用。自中宗神龙之后，天下义仓费用向尽。”a 武则天执政后期，义仓制度逐步走向了衰落。当时，“国家频岁出师，所费滋广，西戍四镇， 东戍安东，调发日加，百姓虚弊”；“天下户口，亡逃过半，租调既减少，国用不足。”事实上， 从武则天后期到开元四年，义仓和正仓在国家财政中仍然彼此独立。如开元四年五月敕曰： “天 下百姓，皆有正调正租。州县义仓，本备荒年赈给，若缘官事便用，还以正仓缺填。近年以来，