中国城乡低生活保障制度的演变.doc

中国城乡最低生活保障制度的演变 过程和现状 叶兴庆 张顺喜 （中国国务院研究室农村经济研究司） 内容提要：城乡居民最低生活保障制度是国家社会保障体系的重要组成部分，是从制度上保障城乡贫困人口基本生活的重要途径。20世纪90年代中期以来，低保制度从部分城市逐步扩展到全部城市，进而从城市延伸到农村。 城市低保制度最初是部分城市在社会救济的基础上发展起来的，后来作为国有企业改革的配套措施得到中央政府的重视，并逐步扩大保障范围、提高保障标准、充实保障资金，进而成为城市社会保障的基本制度之一。20世纪90年代以来，一些地方在定期定量救助制度的基础上，开始探索建立农村低保制度。中国政府决定2007年在全国范围内建立农村低保制度。 城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均为城市低保对象。 农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定。农村低保对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的所有农村居民。 与养老保险、失业保险等其他社会保障制度相比，低保制度具有更加明显的贫困指向特征，是由政府直接对贫困人口给予“兜底”式定期定量救助；与传统的社会救助制度相比，低保制度是一个更加规范化、法制化的社会保障制度，对减缓贫困更加有效。 进一步完善城市低保制度，要着力破除户籍制度的限制，将进城农民工、户籍在外地城市但生活在当地城市的人口等都纳入保障范围；做好与最低工资制度、再就业扶持政策等的衔接，避免逆向选择和“养懒汉”。完善农村低保制度，需要改变自上而下层层分解农村低保人数指标的做法，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围；改变主要靠地方筹集农村低保资金的做法，增加中央和省级财政的投入；增加基层民政工作人员和工作经费。 1、城乡最低生活保障制度的发展历程 城乡居民最低生活保障制度是国家社会保障体系的重要组成部分，是从制度上保障城乡贫困人口基本生活的重要途径。20世纪90年代中期以来，低保制度从部分城市逐步扩展到全部城市，进而从城市延伸到农村，目前正处于向农村普及的关键阶段。 1.1 城市低保制度的发展历程 城市低保制度最初是部分城市在社会救济的基础上发展起来的，后来作为国有企业改革的配套措施得到中央政府的重视，并逐步扩大保障范围、提高保障标准、充实保障资金，进而成为城市社会保障的基本制度之一。城市低保制度经历了四个发展阶段： 试点阶段：1993—1996。1993年6月上海市民政局提出了建立城镇最低生活保障线的方案，下发了《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》。当年有7680位城镇居民通过这一制度得到了基本生活保障。这是中国最早的城市居民最低生活保障制度。1994年召开的第十次全国民政工作会议提出，要对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济。随后，部分沿海城市，如青岛、厦门、大连、广州、无锡、海口等开始试点。到1996年底，全国有101个城市建立了这项制度。 全面推进阶段：1997—1999。1997年9月国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1997年底以前，已建立这项制度的城市要逐步完善，尚未建立这项制度的要抓紧做好准备工作；1998年底以前，地级以上城市要建立起这项制度；1999年底以前，县级市和县政府所在地的镇要建立起这项制度。1999年9月，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，标志着城市低保走向规范化、法制化。 扩大保障面阶段：2000—2002。尽管各地如期建立了城市低保制度，但由于地方财政投入不足，没有做到应保尽保。针对这种情况，2001年国务院办公厅下发《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》，要求增加投入，将符合条件的对象全部纳入保障范围。全国城市低保对象从2000年的403万人，迅速增长到2002年的2065万人，增长512%。 稳步发展阶段：2003—现在。2003年以来，城市低保对象的人数稳定在2200万人左右，但平均标准、平均补差、保障资金总额逐年提高（见表1）。 1. 2 农村低保制度的发展历程 中国农村针对贫困人口的社会救助包括多种制度安排。主要包括：（1）农村五保供养制度。即对农村居民中无劳动能力、无依靠、无生活来源的“三无”老年人、残疾人和未成年的孤儿，实行保吃、保穿、保住、保医、保葬，对适龄儿童还要保其受教育。这项制度从20世纪50年代初即开始实施。2006年全国农村五保户468万户，503.3万人，平均标准为102元/人、月，平均补差为78.3元/人、月，共支出资金41.1亿元。（